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税收环境

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1.税收环境的内涵

税收环境是指影响或决定税收制度产生、运行及其成效的各种外部因素的总和。税收环境有广义和狭义之分。广义的税收环境包括政治法制环境、经济技术环境、社会文化环境、生态环境、国际环境等内容。税收环境与政治体制、经济运行、历史、传统、思想文化密切相关。狭义的税收环境主要包括体制环境、法制环境、道德环境、经济环境等内容。具体地说,税收环境包括公民和企业法人纳税意识、当前的社会经济状况、政府及各部门对税收的重视程度和配合情况、税负及当前税法执行情况等。税收环境受国家大政方针和国民素质制约。税收调控外部环境的优化包括地位平等的独立主体、统一开放的市场机制、健全的法规体系、合理规范的税收秩序、强有力的经济杠杆、协调发展的宏观管理。

2.我国税收环境的现状

我国税收环境的现状总体来看,当前我国税收环境与前几年相比已经有了较大的改善,但与建立社会主义市场经济体制所要求的良好的税收环境目标还有较大差距,主要表现在:

(一)体制环境

1、政府职能转换不到位。主要表现在政企不分,政资不分;机构臃肿,效率低下;权力过于集中;政治民主化、科学化、制度化薄弱。企业是政府的附属物,加之地方保护主义的存在对形成偷欠税起了推波助澜的作用。在现行“分灶吃饭”财政体制的支撑下,一些地方政府出于对本地区、本部门经济利益的考虑,不顾中央、国务院三令五申,对国家税收进行行政干预,或为落后企业寻求保护,或制定优惠政策,变相减免税收。

2、社会保障体制滞后。我国原有的社会保障体系随着改革的深化已明显滞后于经济的发展。一国社会保障能够达到什么样的水准同该国经济发展的水平成正比。目前,我国无论是经济发展水平、人口年龄结构、劳动人口的就业状况形势都不容乐观。我国社会保障体制问题很多,如管理体制不顺、社会化程度偏低、保障范围过窄、基金约束机制较差等。在现实条件下,多层次的社会保障制度需要进一步完善,社会保障管理体制需要进一步健全,社会保障覆盖面需要扩大,参保率需要进一步提高。

(二)法制环境

当前,税收执法人员的素质、执法水平和执法手段还有待提高。“人情税”、“关系税”、以权代法、以情代法、以言代法、以补代罚等现象时有发生;执法不严,对偷税行为打击力度不足、税收法制环境还未走上正轨,税收执法软化,执法缺少严肃性、强制性和震慑力;法律制度还不健全,税制还不完善;其他部门配合还不够紧密。

(三)道德环境

我国公民纳税意识淡薄。旧的观念和意识形态仍具有很大的习惯势力,重人治不重法治,甚至认为偷、欠税不是犯罪。“别人能偷,我为什么不能偷”、“偷得到税是能力”、“私人的钱欠不得,国家的钱不欠白不欠,欠税有理,欠税有利”。整个社会对税法的严肃性认识不足。

(四)经济环境

改革开放以来,我国经济欣欣向荣,取得了举世瞩目的成就,人民生活水平不断提高。但是同时也面临着无数长期困扰我们的矛盾和问题:企业效率低下、城乡失业人口众多;市场无序、生态破坏,危及我们的基本生存环境。产生这些问题的原因是:

1、指导思想上片面追求高速度。改革开放20年,我国GDP平均增长9.8%,增速居世界之首。但是我国长期以来的经济高增长是以大量的资源消耗、成本居高不下、结构不合理为特征的粗放型经济发展模式。实际上,经济增长不应当只以速度(即产值)为首要指标。经济增长有其客观规律,即在一定政治、经济、社会条件和物质条件基础上,客观存在着一个中长期经济增长潜力。如果只注重经济速度的增长,而不顾结构的优化和效益的提高,发展超过这个潜力,就会把经济关系绷得很紧,造成经济的不稳定。

2、国民经济结构不尽合理。在短缺经济时代,经济增长主要靠消费需求拉动,强大的消费需求刺激了高投资,从而形成大量低水平重复建设。当经济进入过剩时代,消费需求发生了结构性的变化,原来大量低水平重复建设已不能适应现有消费结构,无法发挥预期经济效益。目前的生产过剩主要是结构性过剩、传统产业的过剩,主要是由产业升级滞后、企业技术结构和产品结构不合理造成的。由于结构调整滞后,建立在短缺经济基础上的快速增长面临极大的压力。

3、经济效益不高,亏损严重。社会主义市场经济将企业推向了市场,在竞争激烈的市场经济大潮中,受到冲击的不仅是国有大中型企业,也包括国有小企业和集体、私营企业。近年来,国家实行适度从紧的货币政策,很多后劲不足的企业出现停产或半停产,效益滑坡,亏损上升,表现在企业效益低下、自由资金短缺筹资更加困难。许多企业不能进行正常的产品开发和技术改造,有的甚至难以正常经营。当前我国经济发展面临的突出问题是经济增长的质量和效益不高。主要原因在于我国多数企业尚未从根本上摆脱粗放型经营方式,能源原材料消耗多,浪费大,资源利用率低。我国能源对国民生产总值的产出率仅为世界平均水平的七分之一,主要产品单位能耗比国外先进水平高30%-90%。上述种种迹象表明,我们目前的税收环境并不宽松,亟待优化。

3.国外税收环境主要特点

(一)注重运用税收调控手段,营造公平、效率的税收政策环境。自20世纪30年代世界性经济大危机以来,美国历届政府都非常注重运用财政、货币、税收政策,调节宏观经济总量和结构,刺激经济发展和维护社会稳定,为实现宏观经济发展各项目标,积极创造公平、效率的税收政策环境。如为了调节个人收入分配,美国税法规定,不同类型的家庭或个人,其应交纳的个人所得税分别适用不同的累进级距,充分体现了税收负担能力原则,有效缓解社会收入不公矛盾。特别是80年代以来,美国奉行供应学派,推行“降低税率、扩大税基”的税制改革,通过减税刺激经济增长,促进产业结构调整和升级,有效解决了长期困扰美国的经济滞胀。从90年代开始,美国出现了战后持续时间最长的经济繁荣。

在税收调控手段的运用上,美国注重选择对预算收入影响不大,调节效果比较明显的公司所得税。美国联邦税收收入主要依赖个人所得税,约占联邦税收收入的50%,公司所得税处于辅助性地位,因此,联邦政府可以充分运用公司所得税政策,鼓励高新技术产业发展,促进产业优化升级,保持美国在全球经济竞争中的优势地位。如美国税法允许采取加速折旧加快固定资产更新换代;投资可以抵免最多不超过2.6万美元应纳税所得额,因当年应纳税所得额低于2.6万美元,未抵免完的部分,下年不再抵免,而是转为折旧;对于公司亏损允许从过去两年和今后20年利润中弥补;科技开发费用可以从应纳所得税额中扣除,超过三年平均数的部分可以直接从所得税额中扣除。这些政策对美国高科技产业的发展起到了积极的作用。

(二)发达、规范的税务代理业。由于美国税收制度十分复杂,一般非专业纳税人很难掌握,必须依赖税务中介机构完成复杂的报税程序,为此,美国建立了发达的税务代理业,普遍实行由注册师、税务代理人等专门技术人员和机构负责的代理制,注册会计师不仅可以为公司或个人代理报税,而且可以辅导公司或个人进行税收筹划。同时,美国法律对税务代理从业机构及人员的职业行为作出了严格规定,如果发现在代理业务中注册会计师有意进行不实申报,代理机构和人员将承担由此而产生的法律责任。美国税务代理业的高度发展,是美国经济高度市场化和社会化的必然产物,他在为纳税人提供广泛社会化税务服务的同时,也成为税收管理的重要辅助手段,使对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构,大大降低了税收征收成本,提高了税务机关征管效率。

(三)严密、系统的社会化监控体系。美国推行了完善的社会保障号码制度,所有个人基础资料、工薪收入、信誉状况都记录在个人社会保障帐号内,因此该号码成为联邦税务局控管个人收入的有效途径。同时,美国建立了发达的个人信誉评级制度,纳税申报记录往往被作为衡量个人信誉水平的重要标准,并直接与个人商业信誉挂钩,凡是有不良纳税记录的个人或单位在申请商业贷款时会受到种种限制。此外,美国广泛采用信用卡制度,大多数美国公司和个人都通过银行进行结算,因此,凡是涉及公司或个人的各项收支税务局都可通过银行进行监控。正是有了社会化监控体系,使税收管理延伸到社会经济的每一个角落,税收管理不再是税务部门一家的责任,而是全社会共同的义务。这正是美国税收环境的一个重要特征。

(四)化的税务信息系统。美国借助现代信息技术,实现了税收管理的信息化、化、集中化,对税收信息资源达到高度占有和共享。美国联邦税务局在全国设立了8个机系统,集中处理来自全国各地的申报资料,并在华盛顿联邦税务局总部设置巨型计算机,储存了全国所有纳税人历年的资料。同时,从联邦到各州以至地方税务局都普遍实现与银行、个人信用机构、公司电脑联网,可以通过不同信息渠道掌握着纳税人的相关信息,并以此为基础建立了完善的电脑选案稽查体系。由于税务机关充分掌握纳税人的经济活动,从而大大提高了税收管理的针对性和实际效果。

(五)健全的税收法制环境。美国税收立法、司法、执法分工明确、相互制约。国会掌管税收立法权,负责制定税法;税务部门按照税法规定,独立行使税收管理权,并受到国会、舆论、纳税人和司法机构的约束;法院独立行使税收司法权,审理涉税违法案件。同时,税法具有很高的权威性,国内收入法典是美国税收基本法,它与财政部制定的税法规章、联邦税务局所做的税务裁决以及联邦法庭的判例一同组成联邦税法的主要。此外,美国税收处罚明确而严厉,对于发现的不实申报,凡是属于纳税人已如实提供纳税申报资料的,由中介代理机构承担法律责任;凡是属于纳税人未如实提供资料的,责任由纳税人承担。如果认为纳税人是有意逃税,联邦税务局将对其进行审计,情节严重的,将移交法庭,通过司法程序处理;对于所得税预缴误差超过规定范围的,也将作为违规处罚的内容之一。

4.优化我国税收环境的建议

(一)完善体制环境

1、转换政府职能。建立社会主义市场经济体制,需要与之直接相关的上层建筑即政治结构和组织、哲学理论的创新,需要政府职能的重新定位和政府行政管理体制的重大改革。为此,政府职能首先要走出两个误区,即“政府无所作为论”和“政府多多管理论”。其次要对政府职能进行定位,即政府主要为社会经济的长期稳定健康发展提供公共政策;调节和引导经济发展,如提供公共产品、发展规模经济、优化经济结构、促进科技进步、克服社会公害、实现经济持续快速健康发展;造就高素质的职业化公务员队伍;塑造简明有效的政府组织;建立完善、有效、法制化的监督制约机制;使企业发育成为市场主体;构造市场主体公平竞争、公正交易的政策和法律环境,保证市场的公开、公平和有序;在效率优先的前提下,兼顾公正,促进社会稳定和协调发展。在此基础上,根据精简、统一、效能的原则,建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系。通过政府职能、政府干预方式的转变,一方面为依法纳税、公平纳税、减少和消除对执行税法的行政障碍创造条件。另一方面净化税收政策环境,减少政策梗阻,保证税收调控的顺利实现。

2、加快建立社会保障体系,为企业改革创造良好条件。社会保障制度作为社会发展的“稳定器”、“减震阀”,对于深化企业改革、维护社会安定、促进人力资源的合理配置和人才的合理流动,都有十分重要的作用。要健全社会保障体系,一方面需要个人、企业和社会的共同努力,更重要的是政府在相关方面制定一系列政策和措施,如财政拿出一部分资金专门用于社会保障建设;另一方面需要硬化税收法规,强化个人所得税征管,开征社会保障税,加大转移支付的力度,对贫困地区给予更多的帮助,保障低收入阶层的基本生活。

(二)完善法制环境

有效的税收处处体现法制,税法是否完善及人们是否受约束于法制,是税收顺利实现其功能的保障。强化税收法制,还必须有一套保障机制,增加税收刚性,体现强制征收,使偷税抗税行为有人起诉,干扰执法有权拘捕,违犯法律及时审判。

1、创造依法治税的良好环境。经济体制转轨引起了经济基础的重大变化,同时要求作为上层建筑的法律做出相应的变革。要通过健全的税法和保障实施的法律使税收顺利征收,减少地方干预。建立专门的税务公、检、法机构,凡是影响纳税行为的都应以相应的法律来配合制约,以形成良好的纳税秩序。

2、加大宣传教育力度,增强全社会的税收法制观念和依法纳税意识,使税法深入人心。宣传形式可以多样化,宣传内容应突出什么是税收,为什么要依法纳税,纳税人的权利的义务有哪些等,并对重大偷抗税案件予以曝光,使纳税人树立起“依法纳税是做人的基本品德,偷税逃税是违法犯罪”这样一种观念。

3、实行办税持证上岗制度。企业会计核算的准确性和依法纳税的自觉性在很大程度上取决于企业财务人员的政治素质和业务水平,提高财会人员的政治素质和业务水平对于营造税收法制环境有着重要的作用。可考虑由税务机关对企业财会人员进行培训辅导,进行资格考试,考试合格者发给办税证,持有办税证者方准予上岗。

4、培养一支能严格执法、公正执法的税务干部队伍。强化“一切权务都是人民赋予的,我们只是依法办事,为纳税人服务的职责”的公仆意识,坚持实行“三公开”办税制度,即稽查公开、办案公开、处罚公开。同时,提高广大纳税人的法律意识和自我保护意识,以创造良好的执法环境。

5、在当前公民的纳税意识比较淡薄的情况下,加大对偷逃税行为的处罚力度是营造良好税收法制环境的重要手段。对那些偷逃税数额较大、屡查屡犯的纳税人,坚决按照有关税收法律法规合理严明地处理,该罚则罚,该移送司法机关的移送司法机关处理,决不可以补代罚、以罚代刑。只有这样,才能提高打击偷、骗、抗、欠税的震慑力,杜绝偷、骗、抗、欠税行为的蔓延。

6、建立牢固的协税护税网络。争取地方政府和社会各界的支持,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护税法的刚性。

7、进一步完善内外监督制约机制,加强监督。在税务机关内部,应进一步加强规范化管理,完善执法程序、执法标准、制约机制、违法责任,加强监督,加强执法检查。同时,请社会各界和新闻媒体进行外部监督,保证公正执法,提高税收执法水平。

(三)完善道德环境

著名经济学家厉以宁认为,社会不能忽视道德调节,因为人类社会生活中,交易活动只占一部分,那些属于交易领域中的公益活动、学术活动等市场调节不起作用,政府调节只规定大的框架。在发展社会主义市场经济的大环境中,我们既要充分发挥市场调节的基础性作用,又要重视政府调节的宏观调控作用,也不决能忽视第三种调节即道德调节的作用。当前我们之所以存在有法不依的现象,原因是多方面的,有税制不完善、征管不到位、执法刚性不足、税务人员素质不高、税法宣传不深入等方面的原因,但归根到底是人们对市场经济就是法制经济这一思想观念尚未充分认识和深刻理解,守法的意识未能体现在经济活动法中所造成的。为此,整个社会包括纳税人、税务机关、税务人员、政府部门及每一个公民法制观念都需要有个根本转变过程。

1、需要有高素质的征税主体纳税主体。税收是征纳双方密切配合的结果,其中代表国家执法的税务人员和代表企业缴税的办税人员的素质是至关重要的。双方都应有知法、懂法、守法意识,具有克己奉公的职业道德、国家和人民利益高于一切的思想品质、精湛的业务技能。要通过各种形式的培训全面提高税务人员和企业佃税人员的政治素质和业务素质。税务机关本身也要健全制度,规范行为,严格执法,提高水平,广泛宣传,为纳税人提供良好的税收服务。

2、营造一个依法纳税光荣的社会舆论氛围和文明环境。在市场经济大环境下,可以遵循“法制为主,宣传为辅”的原则来实现全民纳税意识的增强。社会舆论是人们言论、行为的导向,通过各种舆论手段形成“依法纳税光荣、偷逃税收可耻”的良好舆论环境,提高遵从税法的纳税人的地位,对税收违法行为产生重重压力,从道德、情操、声誉等非法制方面加大依法纳税的驱动力量,逐渐形成人人懂法、知法、守法、用法的良好社会环境。

(四)完善经济环境

当前,在经济主要矛盾由总量不足转化为结构性矛盾、由供给制约转变为需求制约的大环境下,发展速度将让位于发展质量,数量扩张将让位于结构优化,一般生产能力膨胀将让位于技术创新和产业升级换代。在社会主义市场经济条件下,我们需要的速度是实实在在、没有水分的速度,是速度、结构、质量和效益的统一。这是我们完善经济大环境的指导思想。任何落实的生产手段、粗放型的经营方式及低效率运行、经济的萎缩都将直接影响税源,并进而恶化税收环境。

1、坚持克服那种为增长而增长的盲目行为,既要防止重复建设、布点过多过散过滥的问题,又要杜绝为了速度指标弄虚作假的行为。在保证经济效益提高、经济结构和产业结构必要调整的基础上追求经济质量的提高。我们需要的是效益第一,结构第二,速度第三。

2、结构调整是经济持续稳定增长的长久动力。过去短缺经济背景中形成的改革发展的思路、政策、战略在目前都需要适应变化了的环境、条件而作出重大调整。我国经济结构调整的核心内容是促进产业升级换代,提升产业档次,鼓励和扶持高技术产业,压缩夕阳产业的总体规模,促进资源向高科技产业流动。抓紧落实已确定的重要行业的调整,控制总量,优化结构,加大产品结构调整力度。只有通过产品及技术创新,产业结构调整,收入分配调整,新增长点的培育,使市场本身的增长动力增强,经济才会获得较高的自然增长率。

3、把提高经济效益放在首位。据测定,我国企业能源和原材料占生产成本七成,若降低1个百分点,就可带来节约成本100亿的惊人效益。因此,我们必须重视节能降耗对经济效益的重要作用。要下决心制止重复建筑,坚持关掉那些技术落后、浪费资源、质量低劣、污染严重的小厂;真正把技术改造的重点转到质量、品种、效益上来。要积极扶持技术含量高、出口创汇多和有利于增加就业的中小企业的发展,使其成为新的经济增长点。

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