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纳税主体

百科 > 税收术语 > 纳税主体

1.什么是纳税主体

纳税主体,是指税收法律关系中依法履行纳税义务,进行税款缴纳行为的一方当事人。

关于纳税主体的具体范围,主要有两种观点:

一种是狭义的纳税主体概念,即纳税主体仅指纳税人,是指依照税法规定直接负有纳税义务的自然人、法人和其他组织。这种观点将纳税主体的范围局限于“直接履行纳税义务”的组织和个人,而认为扣缴义务人纳税担保人等所负有的扣缴义务、担保税收债务履行的义务是与纳税义务相关的义务,并将其排除在纳税主体之外,称为“相关义务主体”,持这种观点的学者较少。

另一种是广义的纳税主体概念,即将在税收征纳活动中所履行的主要义务在性质上属于纳税义务的有关主体均称为纳税主体,包括纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等。这种观点不将纳税主体拘泥于“直接负有纳税义务”的纳税人,而是还将其所履行的扣缴义务、纳税担保义务等在实质上相当于纳税义务的扣缴义务人、纳税担保人等也包括在纳税主体之中,是为大多数学者主张的观点。这里赞同后一种观点,因为赋予这些主体以纳税主体的地位和资格,有助于明确他们在税收征纳活动中的权利和义务,这对依法保护其合法权益是非常必要的。

2.纳税主体的相关人

1、纳税人

纳税人是最主要、最广泛的纳税主体,是法律规定的直接负有纳税义务的单位和个人。纳税人是税收程序法税收实体法共通的主体,是税收征管法和各个税种法都必须明确规定的普通要素。认定某一主体是否为纳税人,在形式上必须有法律的明确规定,这是税收法定原则的要求。法律在规定某一主体在税收征纳活动中的地位时,一方面要考虑其在私法活动中的民事主体身份,比如,是属于自然人、法人,还是属于非法人的其他组织,因为不同的身份决定了他们能否成为某些税种征纳活动的主体。

在我国及大多数国家,合伙企业、个人独资企业等非法人组织的经营所得不是按企业所得税法缴纳企业所得税,而是缴纳个人所得税,他们不能成为企业(法人)所得税征纳活动的主体。另一方面税法更多的是关注主体的纳税能力,即相关主体在经济上的给付能力和事实关系,它体现了公平税负、实质课税、量能课税等税收理念。因此,不仅不具有法人资格的其他组织可以成为纳税主体,而且某些具有法人、自然人资格的主体,因其欠缺纳税能力而成为税法上的主体(人)的课税除外。例如,一般认为对同时具有公益性和非营利性的主体不应征税,因而事实上对于不从事营利活动,同时又具有公益性的国家机关、事业单位、社会团体等都是不征税的,从而使这些主体不会成为纳税主体。此外,外交代表因其具有特殊身份,在法律上享有豁免权,不能成为另一国的纳税主体。

除了以上依据纳税人的身份而对纳税人进行的一般分类外,还可依据其他标准对征纳活动中的纳税人进行分类,并且他们在征纳活动中的权利和义务也因此而不同。我国在增值税征纳中,根据纳税人的生产经营规模大小、会计核算是否健全、能否提供准确的税务资料等,将纳税人分为一般纳税人小规模纳税人,并赋予他们在征纳活动中不同的税法地位和待遇。例如,一般纳税人可使用增值税专用发票,应纳税额的计算和确定适用“扣税法”;小规模纳税人不得使用增值税专用发票,其应纳税额的计算适用简易的办法。日本在法人税法等税收征纳中实行“蓝色申报”制度,即对账簿记录完整、真实的纳税人,许可其运用蓝色申报书进行申报,并且给予蓝色申报者种种白色申报者所没有的优惠。

2、扣缴义务人

扣缴义务人是指依照法律规定,负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人。税法规定扣缴义务人的目的是为了加强税收的源泉控制,减少税款流失,简化征纳手续,方便纳税人。因此,并不是每一种税收的征纳活动都有扣缴义务人,它一般规定在实行源泉征收的部分税种法中,是税法的特别主体。

关于扣缴义务人在税收征纳中的地位,目前主要有三种观点:第一种观点认为扣缴义务人不属于纳税主体,其所履行的扣缴义务是与纳税义务有关的义务,扣缴义务人与纳税担保人、协税义务人等统称为“相关义务主体”,纳税人是唯一的纳税主体。第二种观点认为扣缴义务人与纳税人共同构成纳税主体,这是大多数学者所持的观点,并且持这种主张的学者还认为纳税担保人也属于纳税主体。第三种观点与上述观点均不同,它不仅认为扣缴义务人不属于纳税主体,而且将其归入征税主体一方,即扣缴义务人是税务机关的代理人。有关扣缴义务人在税收征纳关系中的主体地位是一个存有争议、也很有意义的问题。

从立法实践上看,日本的《国税通则法》第2条和《国税征收法》第2条均将纳税人和实行源泉征收的“征收缴纳义务人”或“税源征收义务人”共同定义为纳税人,德国的《税收通则法》第33条也作了类似的规定。我国《税收征收管理法》第4条对纳税人和扣缴义务人的含义分别进行了界定,尽管该法没有将两者等同,但从法律条文的规定上看,凡是涉及到纳税主体的权利义务的规定时,一般都是将纳税人和扣缴义务人并列规定,其权利义务的内容也基本相同。因此,为了确保国家税收,各国一般都将代扣代缴、代收代缴义务作为扣缴义务人的一项法定义务规定下来,当其不履行其应尽的义务时,对其也适用滞纳处分、给予罚款、甚至可科以刑罚。所以,各国立法和理论多认为扣缴义务人的扣缴义务与纳税人的纳税义务没有什么太大的区别,扣缴义务人不仅应作为纳税主体,而且其在征纳活动中的法律地位与纳税人没有什么本质不同。

扣缴征收制度是一个具有三方主体和两重法律关系的复合结构,扣缴义务的内容和扣缴义务人的身份也因其处于征纳活动的不同阶段和不同法律关系中而不同。在代扣、代收税款阶段,法律关系发生在扣缴义务人与纳税人(本来的纳税人)之间,扣缴义务人按照法律的规定,履行法定的代扣、代收税款的义务,即扣缴义务人将纳税人应缴纳的税款从其持有的纳税人的收入中扣除下来,或者在向纳税人收取款项时将其应缴纳的税款一并收取,这种代扣、代收税款的行为从内容上讲相当于征税机关的征收行为,因而这一阶段扣缴义务人在主体身份上具有“征税主体”的性质。但扣缴义务人毕竟不是具有行政执法权力的征税主体,当纳税人拒绝其实施代扣、代收行为时,扣缴义务人也只能“及时报告税务机关处理”,而不能直接采取强制执行措施,因此,扣缴义务人与纳税人之间的关系是一种私法性质的法律关系,只不过这种私法关系不是由当事人任意约定的,而是由法律直接规定的,是一种法定的私法上税收债务征纳关系。

在解缴税款阶段,法律关系发生在征税机关与扣缴义务人之间,即扣缴义务人必须依法将其代扣代收的税款全部、及时向征税机关解缴,这种解缴税款的行为从内容上讲相当于纳税人的纳税行为,因而这一阶段上的扣缴义务人在主体身份上具有“纳税主体”的性质。依法解缴税款是扣缴义务人的法定义务,当其已经代扣代收税款但拒绝、延期或者少解缴时,征税机关将对其适用与给予纳税人在实施相同行为时基本相同的加收滞纳金、强制执行、罚款等措施和制裁,因此,征税机关与扣缴义务人之间的关系是一种公法上的税收债务征纳关系,与一般的征税机关与纳税人之间的税务债务征纳关系是一样的。可见,在税收扣缴征纳关系中,原来的纳税人与征税机关之间的关系被切断,而只能通过扣缴义务人作为中介间接地进行联系。但纵观扣缴义务人在上述二元性法律关系中的地位,其所履行的代扣代缴、代收代缴税款义务与一般的纳税义务没有根本的区别,在其具有的双重性身份中,解缴税款的纳税者身份居主导地位。所以,尽管扣缴义务人不能与纳税人完全等同,但将其作为税收征纳中的一个独立的纳税主体看待似应无疑义。

日本学者北野弘久批判了日本现行的税源征收制度(相当于我国的扣缴税款制度),认为现行税法仅从租税程序法角度规范税源征收制度,将该制度当作一种确保国家税收的法律手段,把真正的纳税人(受领者)从租税关系中排除掉,不仅淡化了工薪阶层作为纳税人的意识,而且不利于对其提供权利救济,产生了很多不公正问题。该学者认为应从租税实体法的角度出发,确认真正的纳税人(受领者)在税源征收法律关系中的中心地位,对现行的税源征收制度进行彻底改造,即将税源征收制度当作一种申报纳税的事前性、概括性给付制度,保障真正的纳税人在税源征收阶段有缓纳权,由工薪阶层选择是否适用年末调整制度,以此保障其纳税申报权的行使。要让真正的纳税人在税源征收法律关系中出场,将税源征收义务人与真正的纳税人之间的关系也当作租税法律关系,即将税源征收阶段出现的问题交给真正的纳税人与课税厅来处理。

根据我国《税收征收管理法》的规定,被扣缴税款的纳税人在一般情况下(纳税人积极履行纳税义务,扣缴义务人顺利代扣、代收了纳税人的税款)不参加到扣缴征纳法律关系中,只有在两种特殊情况下,征税机关才直接与纳税人发生关系:一种是该法第三十条规定的纳税人拒绝扣缴义务人履行代扣、代收税款义务时,扣缴义务人应当及时报告税务机关处理,这时税务机关应直接向纳税人征收税款;另一种是该法第六十九条规定的扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款时,由税务机关直接向纳税人追缴税款,并对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款50%以上5倍以下的罚款。对于扣缴义务人超额扣缴税款或误扣税款时,纳税人应如何寻求救济的问题,我国税收征管法未予明确规定。在日本,基于税源征收义务人与纳税人之间的关系是民事关系的认识,允许纳税人以税源征收义务人未履行支付薪金为理由,通过民事诉讼提起履行请求。我国《税收征收管理法》在第八条集中规定了纳税人和扣缴义务人享有的七项权利,其中的六项权利是两者共同享有的,唯独申请减税免税退税的权利只赋予纳税人,扣缴义务人不享有该项权利,这是一个耐人寻味的规定。国家税务总局发布的《税务行政复议规则(试行)》第八条规定,扣缴义务人作出的代扣代缴、代收代缴行为属于税务行政复议的范围,这一规定应解释为肯定了扣缴税款行为是公法上的行为。因此,扣缴义务人超额扣缴税款时,纳税人应通过直接向征税机关请求返还来寻求救济,而不能由纳税人向扣缴义务人请求损失赔偿,再由扣缴义务人向征税机关请求返还多缴的税款。如此看来,我国税法较多体现了真正的纳税人直接与征税机关发生关系的倾向。

3、纳税担保人

纳税担保人是为纳税人的税收债务的履行提供担保的单位和个人,纳税担保包括人的担保和物的担保。纳税担保是税收征纳活动上的一项重要制度,它不仅有助于确保国家税收的征收,而且也为纳税人因有特殊困难而申请延期纳税、欠税离境、欠税申请复议和提起诉讼(在日本,还包括换价延缓、扣押延缓、扣押解除等)提供了条件,是一项重要的保护纳税人权益的法律制度。纳税担保是经税务机关认可的第三人(保证人)同意以自己的信誉和财产(人的担保)、纳税人(或第三人)自愿以自己的财产(权利)为纳税人的税收债务提供担保(物的担保)并签订纳税担保书或纳税担保财产的清单而成立的,当纳税人不履行纳税义务时,纳税担保人应代其履行纳税义务,从而使自己由可能的纳税主体成为现实的纳税主体。但与纳税人缴纳的税款最终只能由自己承担不同的是,纳税担保人缴纳税款后,可以依法向被担保的纳税人追偿损失。赋予纳税担保人在税收征纳程序中独立的纳税主体资格,有助于其依法行使权利,保护自己的合法利益。

我国《税收征收管理法》在多处规定了纳税担保人享有的作为纳税主体的权利,例如该法第四十条规定了在对纳税担保人实施强制执行措施时,应责令限期缴纳(即提前给予缴纳告知),并不得强制执行纳税担保人个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品;第四十二条、第四十三条规定了对纳税担保人实施强制执行措施时应依法定权限和法定程序进行,税务机关滥用职权、违法或不当采取强制执行措施使其合法权益遭受损失时,纳税担保人有请求赔偿的权利;第八十八条规定了纳税担保人有对其所担保的税收债务提出异议权,在有关纳税问题与税务机关发生争议时,有权提供相应的担保,并享有以当事人的身份申请行政复议和提起诉讼的权利,对税务机关的强制执行措施或者税收保全措施不服时,有权以当事人的身份依法申请行政复议或提起诉讼。日本《国税通则法》第50~55条规定,税务机关在向保证人征收担保的税款时,应当向保证人送达载有应纳税额、缴纳期限、缴纳场所等事项的缴纳通知书,进行缴纳告知;保证人如未在缴纳期限完纳受告知的税款时,税务机关在进行滞纳处分前还应进行督促;向保证人征税时,准用提前请求、纳税延缓及缴纳委托等规定。

4、税务代理人

税务代理人是接受纳税主体的委托,在法定的代理范围内依法代理其办理税务事宜的机构和人员。税务代理人基于申报纳税制度的理念,依据纳税主体的自愿委托,在委托代理权限范围内,依法为其办理法律允许的各种税务事宜,他的活动在本质上是为纳税人、扣缴义务人等纳税主体提供涉税服务的行为,税务代理适用代理制度的基本法理,代理结果由委托的纳税主体承担。因此,税务代理人的代理行为不是在独立履行纳税义务,他不是税收征纳活动中的一个独立的纳税主体(税收法律关系是征税主体与纳税主体之间的关系),而是以第三者的身份为纳税主体提供纳税帮助、服务、协助的纳税帮助主体。

需要指出的是,税务代理人尽管要依法公正、独立地进行代理行为,既维护国家利益,又保护委托人的合法权益,但他实现这一任务的途径必须是以纳税主体代理人的身份,在委托权限范围内,依照法律的规定办理纳税主体委托的涉税事宜,维护作为委托人的纳税主体的正当法律权利,税务代理人是为纳税主体提供服务的纳税帮助主体,而不是征税机关的辅助主体。

3.纳税主体的权利和义务

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