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税收立法权

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1.什么是税收立法权

税收立法权,是指特定的国家机关依法享有的制定、修改和废止税法的权力,即特定的国家机关依法享有的进行税收立法的权力。税收立法权是指国家权力机关(或经授权机关)依据法定权限和程序制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力,是税权的重要组成部分。

2.我国的税收立法权的内容[1]

我国的税收立法权分为以下几种情况:

(1)经全国人民代表大会审议通过的税法;

(2)经全国人民代表大会常务委员会原则通过、国务院发布的税收条例(草案);

(3)授权国务院制定和发布的税收条例(草案);

(4)授权财政部制定,经国务院批准或批转的税收试行规定。

前两项的立法权由立法机构行使,第三项立法权由行政机关经立法机关授权行使,第四项立法权是行政机关行使制定行政法规的权力。此外,税收立法权还包括:

1、税法解释权

它是指国家立法机关或授权财税管理部门,根据税收立法的宗旨,对税收法律、法规内容的解释和制定实施细则的权限。

2、税种的开征与停征权

这是指对已经制定税法的税种,何时将其税法付诸实施的权力;或者对已经开征的税种,由于政治或经济诸方面的原因,何时停止其税法执行的权力,一般来说,税种的开征与停征权同税法的制定颁布权是一致的。但对一些小税种,其开征与停征权也可交给地方政府。随着“分税制”的实施,地方政府将逐步拥有更多的这方面的权力。

3、税目税率的调整权

它是指增加或减少征税项目的权力,以及对征税对象或征税项目的税收负担调高或调低的权力。虽然各种税的税法对其征税的项目及其适用税率都有明确规定,但随着客观情况的变化,有时需要扩大征税范围,增加税目;有时则需要缩小征税范围,减少税目。此外,有时还需要对原有税负进行调整,这就需要提高或降低税率。

4、税收减免权

这是指制定减免税规定,审批减免税数额、幅度、期限等权限。税收减免直接影响国家的财政收入纳税人的税收负担,它应适当集中,不宜下放过多,以保证征纳双方以及各级政府的利益不受侵犯。

上述税收管理权限在各级政府之间进行划分,并根据需要进行调整和修改,时而集中,时而分散,由此形成各种类型的具体税收管理体制。合理确定税收管理权限,对于正确处理税收管理的集权分权的关系,充分调动中央和地方两个积极性具有十分重要的意义。

3.税收立法权的归属[2]

立法权作为国家权力体系中极为重要的一项权力,其归属问题历来是法学理论中的重要议题。实质上的立法权归属指立法权由谁拥有;形式上的立法权归属则指立法权由谁来具体行使。我们平时所讲的“享有税收立法权”的国家机关,其实是从税收立法权形式归属的意义上来讲的,即指的是实际行使税收立法权的国家机关。

税收立法权是立法权的重要组成部分。在立法权的归属上,有君主或贵族主权论和人民主权论两种主要的观点。君主或贵族主权论认为立法权应由君主或贵族来行使,如法国的布丹就认为一个国家的最高权力应当由君主来掌握才是最好的。法国国王路易十五也宣称:“主权的权力寄于我的身上。立法权仅属于我一人而已,无所依赖也不得分享。”与此相对的人民主权论则认为国家的最高权力属于人民,立法权应该是人民固有的权力。卢梭就是一个彻底的人民主权论者,他认为国家主权永远属于人民,国家主权和人民主权是统一的;而主权者唯一的权力是立法权,所以“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的”。在立法权属于人民的前提下,对于具体行使立法权的机关,又有君主行使、代议机关行使、人民亲自行使等诸多不同的观点。

我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。可见,我国立法权属于人民,由人民拥有,税收立法权当然也不例外。

人民拥有的税收立法权并非由人民中的每个成员直接行使,而是通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。人大行使税收立法权应当以人民的利益为最高的原则,否则人民就有权更换它。除了作为立法机关的人民代表大会外,根据法律规定或权力机关的授权,特定的行政机关也行使一定的税收立法权,立法机关与行政机关构成了税收立法的主要参与者。

4.我国税收立法权的特点[3]

我国税收立法权具有3个主要特点:

(l)中央与地方税收立法权划分制度不是由国家最高权力机关立法确定,而是由国务院以发布行政决定的方式加以明确的。税收立法权划分制度由国务院确定,与法治原则不相吻合,因为国务院不是我国行使立法权的最高权力机关。同时,这与世界上许多国家一般根据民主宪政原则在宪法或税收基本法中规定税收立法权的划分制度的做法也不一致。

(2)由于我国目前还没有税收基本法,地方对哪些税收事项享有立法权,缺乏一套完整的制度规范

(3)地方对工商税收并不享有独立的税收立法权。筵席税由于难以解决征管的有效性,屠宰税由于具有严重的累退性,很不符合税收公平原则,并且只对相对贫困地区有一定的财政意义,因而这两个税种的管理权虽已基本下放给地方,但难以说明地方享有独立的立法权。城市维护建设税房产税、土地使用税和车船使用税等地方税种,地方虽然享有制定实施细则的权力,但中央并未授予地方对这些税种的基本税制要素享有调整变动的权力。中央授予地方对作为地方税主体税种营业税、资源税等税种的税制要素进行调整变动的权力也非常有限。

5.税收立法权划分[4]

(一)税收立法权划分的理论依据

政府职能的界定和划分,是合理划分事权、财权、税权的出发点。

现代市场经济条件下,政府具有资源配置、收入分配、经济稳定的三大职能。大多数经济学家认为,从纵向来看,政府间职能划分大致如下:(1)资源配置职能由中央政府与地方政府共同履行,而且主要由地方政府履行。因为不同层次的公共品受益范围是不同的,分权进行资源配置更有效率。全国性的公共品(或辖区间外溢性的公共品)由中央政府统一提供,可以避免浪费。地区性的公共品由地方政府提供,可以提高适应性、针对性、准确性。两个层次的公共品中以后者为多,所以该职能主要应由地方政府履行。(2)收入分配职能由中央政府履行。因为收入分配职能(地区间的收入再分配、个人之间的收入再分配)都不能或不宜由地方政府履行。(3)经济稳定职能主要由中央政府履行。因为地方政府不具备宏观经济调控的政策手段、能力。

按照上述中央和地方政府职能的界定和分配,划定事权,明确财权,确立税权,为各级政府履行职能提供必须的物质保障。将凡是与中央政府履行职能相关的事权、财权划归中央政府及其财政,并将中央税(国税)的立法权相应划分、配置给中央权力机构(或经授权机构),构建全国统一的中央税体系;将凡是与地方政府履行职能相关的事权、财权划归地方政府及其财政,并赋予地方权力机构相应的地方税立法权,构建地方税体系(辅之以较为完善的政府间转移支付体制)。这样的基本分工适合中央政府把握全局、地方政府有条件因地制宜的要求。这既是政府间财政关系的理论基础,当然同样也是税收立法权划分的理论依据。

(二)税收立法权划分的国际惯例

从税权(主要是税收立法权)集中和分散程序的不同来看,国际上有三种典型的税权分配模式:相对分权模式、适度分权模式、相对集权模式。

美国实行的是相对分权模式,税收立法权在政府之间的分配相对均衡一些。联邦税的立法权全部集中在中央,各州均拥有州税、地方税的立法权。各州政府大多利用税收立法权来贯彻政府的税收政策,在设计、调整税制结构时,都试图简化税制,目的在于吸引或至少不赶跑州外资金。应当指出,联邦有权过问各州税收立法,必要时可出面协调各州的争议。

日本实行的是适度分权模式,都、道、府、县也拥有地方税的立法权,但中央为了防止地方税和中央税重复,实行一套“课税否决制度”。即,允许地方在地方税法列举的范围内自行立法征税,但若想超出范围,须经自治大臣批准。目的在于限制地方擅自立法征税,防止因税收分权而出现税政混乱,妨碍公平竞争。

德国实行的是相对集权的模式,联邦专享税和共享税的立法权集中在联邦,对各州专享税联邦有优先立法权,为促成税制和法律的必要统一,实际上各州专享税的立法大部分也由联邦来从事,各州真正拥有的税收立法权事实上仅限于地方性税收。

通过对世界上三种典型税权分配模式的分析,我们可以得到如下启示:(1)世界上并不存在一个完全统一的税权分配模式,税权的集中与分散程度各不相同。各国往往从本国的政治、经济体制和国情出发,来选择、确定自己的税权分配模式。(2)尽管各国税权分配模式差异很大,但都不同程度地赋予地方一定的税收立法权。当今世界税权分配,既没有绝对的集权,也没有绝对的分权,而是在中央的调控下,地方普遍拥有一定程度、范围的税收立法权。这些为我国税收立法权的划分,提供了一定的参考与借鉴。

6.税收立法权限体制[2]

税收立法权限体制从属于一国整体的立法体制,其核心内容是在相关国家机关之间分配税收立法权,确定不同主体的税收立法权限范围。国家中的任何立法主体在进行税收立法的时候,都会涉及到立法权限的有无、以及立法权限的性质、范围、目的和方式等问题。对这些问题的解决,在很大程度上依赖于对税收立法权限体制科学而符合实际情况的划分。

税收立法权限体制一般可以分为税收立法权的横向分配和税收立法权的纵向分配。横向分配指同级国家机关之间,主要指中央一级国家机关之间的税收立法权分配,涉及立法机关与行政机关在税收立法方面各自享有的权力范围。税收立法权的纵向分配则指中央机关与地方机关之间的税收立法权分配。这里的中央机关和地方机关,不仅仅指单一制国家下的中央和地方,也包括联邦制国家下的联邦与各州、各共和国。

各个国家的税收立法权限体制各不相同,即使在同一个国家的不同时期,对税收立法权限划分的规定也可能有所不同。多方面的因素,包括历史传统、民族习惯、地理环境、国家性质以及国家结构形式等,都可能影响到一国的税收立法体制

1.税收立法权的横向分配

横向分配主要指立法机关和行政机关之间的税收立法权分配。立法机关行使主要的税收立法权,这在世界范围内都是如此。对于行政机关,有些国家在宪法中规定其可就一定范围内的事项立法,有些国家则通过立法机关的授权赋予其税收立法权,对授权条款的规定也各不相同。从世界范围看,税收立法权的横向分配可以分为独享模式和共享模式。

所谓独享模式,又称为一元立法权限体制,指税收立法权主要由立法机关享有,行政机关享有的立法权来自立法机关的委托或授权。如美国,美国奉行“三权分立”的宪法原则,议会行使立法权。但在实践中,为了行政机关行使职能的高效,必须使其具备立法方面的权力。行政机关具有的这种立法权“仅仅是由于立法机关的委任”。同时,法院还可以对国会的授权规定进行合宪性审查,如果国会的授权超出了某一限度,法院有权宣布其授权无效。可以说,在美国,立法机关行使固有的立法职能,行政机关则行使从属的立法职权。应当注意的是,独享模式并非指税收立法权由立法机关“独自享有”,而只是与共享模式相比较而言的独享。

所谓共享模式,又称多元立法权限体制,指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使,立法机关和行政机关都享有立法权,行政机关享有的立法权部分来自立法机关的授权,部分来源于自身的职权,如法国、日本等国。法国宪法划分法律事项和法令事项,法律事项的立法权属于议会,法令事项的立法权则属于政府。宪法第38条和第16条还规定,对于本应属于由法律规范的事项,政府可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取措施,总统制定的条例甚至可以变更和废除现存的法律。由此可知,法国行政机关享有的立法权由两个部分组成:一是基于自身职能而固有的行政立法权;二是基于法律特别授权而享有的授权立法权。

2.税收立法权的纵向分配

在中央和地方对税收立法权的分配上,一般可分为集权和分权两种模式。

所谓集权模式,是指税收立法权被高度集中于中央层面,中央所制定的税收法律规范在整个国家领域内生效,地方只有很少的或没有税收立法权;这种模式下的税收立法以中央集权为主,地方税收立法权或者不存在,如斯里兰卡、土耳其等,或者远不如中央,其行使也要受制于中央,如中国。这种中央集权的模式多存在于单一制国家。

所谓分权模式,是指税收立法权在中央和地方之间分享,如美国、加拿大。这种模式在联邦制国家往往更为普遍。

与上述独享与分享的划分相类似,所谓集权与分权的划分也是相对而言的,绝对的集权和绝对的分权在实际中均极为罕见。

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