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税收政策

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1.税收政策定义

税收政策是政府根据经济和社会发展的要求而确定的指导制定税收法令制度和开展税收工作的基本方针和基本准则。税收政策是和预算政策一起发展的。税收政策的核心问题是税收负担问题。

税收政策是指国家为了实现一定历史时期任务,选择确立的税收分配活动的指导思想和原则,它是经济政策的重要组成部分。

税收政策与税收原则既有联系又有区别。二者都是指导税收分配活动的准则,但税收原则是指导税收行为的思想观念性的准则,具有指导意义,且较宽泛;税收政策是税收行为的指导准则,更具有实践性、可操作性,必须执行。此外,税收原则具有普遍性,税收政策具有时间性。

2.税收政策类别

税收政策是在一定的经济理论和税收理论的指导下,根据国家一定时期的政治经济形势要求制定的。税收政策有税收总政策和税收具体政策之分:

税收总政策是根据国家在一定历史时期税收所发生的基本矛盾所确定的,是用以解决这些基本矛盾的指导原则,亦称“税制建立原则”;

税收具体政策是在税收总政策指导下,用以解决税收工作中比较具体的矛盾的指导原则。

税收总政策在一定历史时期内具有相对稳定性,税收的具体政策则要随经济形势和政治形势的变化而变化。税收总政策是建立各项税收制度的指针,而税收具体政策在每项税收制度中的表现就不尽相同。税收总政策是指国家的税收政策,具体税收政策是指某一税种的政策。税收总政策及其指导下的具体政策,对于税制的总体布局和税种结构的建立,以及各种税的税率、税目、减免、课征环节等税制要素的确定都十分重要。税收总政策和税收具体政策不明确或不正确,就会使税制的建立和改革发生偏差和失误,对经济产生不良影响。

3.制定税收政策的原则

税收对经济的影响是广泛的。首先,税收收入财政收入的重要来源,只有取得财政收入,才能给经济发展提供必要的公共商品,建立正常的生产关系,为社会经济发展创造良好的环境。其次,税收对社会生产、分配、交换和消费直接产生影响。理想的税收政策应该是既能满足国家的财政收入需要,又不对社会经济产生不良影响。制定正确的税收政策,必须考虑如下因素:

1、税收政策的制定,既要保证财政收入,又要有利于促进经济发展。经济是基础,只有经济发展了,才可能有稳定充足的财源。制定税收政策的出发点应当有利于生产的发展,促进经济的繁荣。在生产发展、经济繁荣的条件下,从实际出发,考虑到国家整体财力的可能,以及纳税人的纳税能力和心理承受能力,确定一个适度合理的总体税收负担水平。既保证财政上的需要,又有利于经济的发展。既不能一味地强调“保税”而不顾经济的发展和人民的生活水平的提高,也不能只追求一时的“经济发展”,而不注重社会公共事业的建设和经济的长远发展。

2、税收政策要有利于建立社会主义市场经济体制。税收政策的制定,要有利于平等竞争环境的形成,就要坚持公平税负的原则;结合财政政策的实施,要有利于对经济宏观总量的调节;要有利于多种经济成分和多种经营方式的公平竞争和发展;还要有利于产业结构的优化。

3、税收政策的制定,要在政企分开的基础上,有利于企业建立现代企业制度。做到产权清晰权责明确、政企分开、管理科学,实现自主经营、自负盈亏、自我积累和自我发展,形成真正的独立的经济实体,以便进入市场,在竞争中求生存和发展。

4、有利于调动中央和地方两个积极性,加强中央的宏观调控能力。要理顺中央与地方的分配关系,通过税收政策的制定,逐步提高税收收入占国民生产总值的比重,合理确定中央财政收入与地方财政收入的分配比例,以便调动中央与地方两个积极性,增强中央财政的宏观调控能力。

5、税收政策的制定要与其他经济政策协调配合。税收政策是整个国家经济政策的一个重要组成部分,但不是全部。税收政策的制定必须与其他经济政策相配套、相接,才能更好发挥其应有的功能。特别是在新旧体制转换的过程中,情况复杂、政出多门,更应该注意税收政策的制定和出台,要有步骤、有计划地选择,不可盲目行事。

6、税收政策的制定,还必须考虑国际经济形势和国外税收政策的发展趋势。由于对外开放政策是我国的一项基本国策,税收政策作为一项重要的经济政策,必须根据国际政治、经济形势的变化,配合我国改革开放的需要,结合国际是税收政策调整的趋势,对我国的税收政策进行及时的修正,以有利于促进对外开放,有利于我国经济的发展。

税收政策对经济的影响较广泛,合理的税收政策能够对社会经济活动产生积极的影响。税收政策的实现及实现程度,如同其他经济政策的实现一样,要受到一定客观经济条件的制约,这就是不同的经济条件,要求选择不同的税收政策。如何选择我国的总体税收政策,即我国税收政策是实行中性的税收政策还是非中性政策。在理论界和实际部门中争议都较大。

所谓税收中性,就是国家征税使社会付出的代价应以征税数额为限,不会造成其他影响。从宏观上讲,征税后仅仅是从全社会总产品中扣除了一部分,而不会影响市场经济体制本身的运行;从纳税人来讲,纳税人仅仅负担所征收的税额,而不会有额外的负担。

一般而言,税收对经济体系的影响是两方面的。一是产生额外收益,即征税后,对经济的影响除了使社会承担税收负担外,还可以促进经济的发展。如政府对污染环境的工厂课以重税,除了课税额本身外,还可以使这些工厂减少生产或停止生产,社会用于治理污染的费用会因此减少,同时环境本身也会得到改善,全社会的整体利益增加,产生了除税收额以外的收益。二是产生额外损失,即课税后,经济体系除负担税收额外,还要承受其他负担。例如,若对污染企业课以轻税,对其他企业课以重税,就会使环境污染加重,社会治理污染的费用增加,社会整体利益受到损害,课税便会产生额外损失。

税收中性强调税收对经济不发生额外的影响,经济体系仅仅承受税收负担,不再给纳税人和社会造成其他额外损失或额外收益。其实质是,国家征税不应对市场机制产生影响,课税时,市场机制仍然是影响资源配置和纳税人决策的主要力量,税收不应成为影响资源配置和纳税人经济决策的主要因素。

税收中性最早提出,是针对间接税而言的。政府若对某些商品课征间接税,这些商品价格会上涨,消费者会因此而减少对涨价商品的消费,会多消费其他商品,从而会承受税收之外的负担。因而最早提出“税收中性”的英国新古典学派代表人物马歇尔认为,政府应增加直接税,减少消费税,从而使税收保持“中性”。

税收中性是西方市场经济处于自由竞争时期的产物,其根本点是要政府不干预经济,由“看不见的手”即市场去调节。

实际上,税收中性只是一种理论上的设想,在现实中是根本不可能的。由于税收涉及面广,渗透各方,个人或企业总要考虑各种税收的作用,税收对经济的影响不可能仅限于征税额本身而保持“中性”,必然会存在税收额之外的收益和损失。即使是课征直接税,也有干扰市场运行的作用。“税收中性”只是一个相对概念,通常用来表示政府利用税收干预经济的程度。   从西方国家的发展情况来看,在资本主义刚开始发展时,一般强调税收对经济的调节作用。在进入自由竞争阶段后,才主张政府少干预经济,实行税收中性。二战以后,西方经济学界曾认为,在市场“失灵”的情况下,税收不能再保持”中性”,甚至认为税收作为政府的重要调节手段,与其他宏观政策一起,可以弥补市场的缺陷。20世纪70年代以来,所谓”政府失灵”的理论流行,提倡税收应保持中性的观点又盛行起来。可见,税收中性与否,与政府如何运用各种经济调节手段调节经济运行有关。

我国自1978年改革开放以来,对税收调节经济的作用也有许多认识。改革开放初期,我国的税制处于恢复、完善和改革阶段,针对”税收无用论”进行了拨乱反正。但是由于处于经济转轨时期,税收的作用被过于强化,税收似乎是无所不能,税收负担的调节任务过多,这在当时是有一定社会经济背景的。

党的十四大确立我国实行社会主义市场经济体制目标后,有人认为,既然要搞市场经济,就应让市场规律去发挥作用,政府管得越少越好。但也有人认为,正因为处于转轨时期,更应加强政府的宏观调控,不能实行中性税收。实际上,我国目前的突出问题是市场体制尚未完全建立,适当强调税收中性,与其他政策相配合,有利于为纳税人创造公平竞争的客观环境

4.中国税收政策的形成与发展

中国税收政策的形成和发展与中国的社会经济建设紧密联系在一起。不同时期的税收政策有鲜明的时代特点。

(一)建国初期和国民经济恢复时期的税收政策

1949年3月,中共七届二中全会决定,把党的工作中心从乡村转到城市,以生产建设为中心任务。税收工作重点也开始由农村向城市转移。同年,在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定,“国家的税收政策,应以保障革命战争的供给,照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则,简化税制,实行合理负担。”这就是建国初期的税收总政策。在这一总税收政策指导下,又根据全国税收制度不统一的突出问题,提出了统一税政,平衡财政收支的税收政策。

1949年新中国成立时,财政比较困难。中央人民政府为了迅速恢复和发展国民经济,当时的最突出的问题是,全国税收制度不统一,老解放区仍实行各根据地制定的税收制度,新解放区除废除国民政府的一些不合理税收以外,一般沿用旧税法征税。致使全国各地的税收制度不一,税收负担不平衡,对生产的发展和保证财政收入不利。中央人民政府有针对性地制定了统一税政、平衡财政收支的总的税收政策。

这一总税收政策的具体体现是1950年1月中央人民政府政务院发布的《关于统一全国税政的决定》的通令、《全国税政实施要则》和《全国各级税务机关暂行组织规程》等文件。明确规定了新中国的税收政策、税收制度、管理体制、组织机构等一系列重大原则,建立了新中国第一个统一税收制度。对于全国财政经济的好转和国民经济的恢复和发展,创造了良好的条件。

《全国税政实施要则》和1950年9月中央人民政府政务院公布的《新解放区农业税暂行条例》,确立了新中国的税制。新税制总的政策是统一税政、平衡财政收支。同时制定了“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”等具体政策,这一政策是通过“多种税、多次征”的复税制来体现的。多种税是指同一商品流转额同时征收几种税,多次征是有的税种要在商品流通过程中多次征收。如在商品出厂时,要征收货物税营业税印花税,再经过批发和零售时,还要在每个环节征收营业税和印花税。采用这种税收制度,是因当时多种经济成分同时并存,特别是资本主义工商业的经济活动方式多种多样的情况所决定。“多种税、多次征”的税收制度,不仅使国家从生产、流通各个环节取得财政收入,也从多方面对资本主义工商业的经营活动进行了监督,防止偷漏税款。实践证明新税制对保证国家财政收入,稳定物价,平衡城乡税负,恢复国民经济和对资本主义工商业的改造起了重要作用。

(二)保证税收、简化税制,公私区别对待,繁简不同的税收政策

1952年底,我国胜利地完成了恢复国民经济的任务。国营经济和合作经济在整个国民经济中的比重提高了,商品流转和经营方式也发生了变化,商品流转环节大大减少,出现了“经济日益繁荣,税收相对下降”的现象。同时,认为“多种税、多次征”的复杂税制不利于国家的计划管理和国营企业经济核算。因此,提出了 “保证税收,简化税制”的原则,税收政策开始配合对资本主义工商业的社会主义改造。

一是贯彻“利用、限制、改造”的原则,实行“公私区别对待,繁简不同”的政策。利用资本主义工商业有利于国计民生的积极作用,逐步实行社会主义改造。如对国营商业批发工业品和在本系统内调拨农产品不征税,而对私营批发商业一律征税;对私营工商业征收所得税,限制资本,而对国营工商业则不征所得税;对私营企业加强管理等措施。这对私营企业的改造和发展国营经济和集体经济都有重要作用。

二是通过税收分配,节制资本。在征收工商企业所得税时,对资本主义工商业的利润采取了“四马分肥”的分配办法。即把私营企业所获得的利润按照国家企业所得税、企业公积金、职工福利奖金、资方股息红利等四个方面进行分配。实际上是对资本家进行赎买政策的一种形式。

三是按改造程度实行“区别对待”。税收对接受改造的私营工厂和未纳入改造的私营工厂,实行区别对待的政策。对公私合营企业在税法上放宽,并按照国家对他们的控制制度,采取相应的税收措施,在税收管理上,也按照企业不同的改造程度,采取不同的管理措施,鼓励向高级改造形式发展。

四是农村工商税实行“轻税”政策,促进对农业、手工业的合作化。限制农村中的资本主义发展倾向,对手工业合作社采取了税收扶持措施。

(三)简化税制的税收政策

1956 年对生产资料私有制进行社会主义改造后,认为原来适应对私营经济利用、限制、改造的“多种税、多次征”的复税制,已不适应基本单一的社会主义公有制经济。因此,提出了“基本上在原税负基础上简化税制”的税收政策,并在1958年对原工商税制作了重大改革。主要内容是:合并税种、简化纳税环节、调整税负。

1973年,由于“左”的指导思想,不论商品经济和价值规律的作用,把国营企业作为行政机关的附属机构,把税收看作是组织财政收入的一种手段,主张“税利合一”。对税制又进行了较大的改革。

(四)合理调节各方面经济利益

正确处理国家、企业、个人之间的分配关系,中央与地方的分配关系,充分发挥税收作用,促进国民经济发展的税收政策。党的十一届三中全会以后,我国社会主义事业开始进入了一个新的发展时期。为了适应经济发展和经济改革的需要,我国税收制度也逐步进行了全面、深入的改革,调整了国家与企业的分配关系,使税收的财政职能和经济调节职能都大为增强。

从1979年起,对当时实行的税种进行必要的改革,并适当恢复一些税种,开征了一些新的税种。建立了涉外税制,建立、健全了内资企业所得税制,通过两步利改税,突破了几十年统收统支体制的格局和对国营企业不能征收所得税的禁区,使国家和企业的利益分配关系用法律形式确定下来,并且扩大了企业的自主权,为我国城市经济体制改革的全面展开创造了条件。国家对各种经济性质的企业都建立了征收所得税的制度。与第二步利改税同时,国务院于1984年9月发布了产品税、增值税、营业税和盐税等四个条例(草案),将原工商税一分为四,使不同税种在不同经济领域里分别发挥特定的调节作用。国务院还发布了资源税条例(草案),对资源的级差收益进行调节。并开征了城市维护建设税城镇土地使用税房产税和车船使用税等。

我国的流转税体系的建立和工商税制的全面改革,又一次改变了我国税制、再次实现了从较为单一的税制向复合税制的转变,使我国税制建设开始步入新的轨道。从1984年到1994年1月1日止,我国对工商税制进行了不断的完善,还陆续开征了其他一些税种,废止了一些税种。

党的十一届三中全会以后,我国税收制度经过一系列改革,形成了一个以流转税所得税主体税种,其他各税相互配合的复合税制。从整体上看基本上适应了经济发展和经济体制改革的需要。

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