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区域经济一体化

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1.区域经济一体化概述

区域经济一体化是20世纪下半叶以来,国际经济生活中出现的一大潮流。区域经济一体化是指两个或两个以上的国家或地区,通过相互协商制定经济贸易政策和措施,并缔结经济条约或协定,在经济上结合起来形成一个区域性经济贸易联合体的过程。[1]

区域经济一体化已成为当今国际经济关系中最引人注目的趋势之一,但国内外对经济一体化尚无统一定义。"经济一体化"这个词语的使用是近年出现的。据专家考证,在1942年以前一次也没有被使用过。到1950年,经济学家开始将其定义为单独的经济整合为较大的经济的一种状态或过程。也有人将一体化描述为一种多国经济区域的形成,在这个多国经济区域内,贸易壁垒被削弱或消除,生产要素趋于自由流动。所谓“区域”是指一个能够进行多边经济合作的地理范围,这一范围往往大于一个主权国家的地理范围。根据经济地理的观点,世界可以分为许多地带,并由各个具有不同经济特色的地区组成。但这些经济地区同国家地区并非总是同一区域。为了调和两种地区之间的关系,主张同一地区同其他地区不同的特殊条件,消除国境造成的经济交往中的障碍,就出现了区域经济一体化的设想。经济的一体化是一体化组织的基础,一体化组织则是在契约上和组织上把一体化的成就固定下来。

从20世纪90年代至今,区域经济一体化组织如雨后春笋般地在全球涌现,形成了一股强劲的新浪潮。这股新浪潮推进之迅速,合作之深入,内容之广泛,机制之灵活,形式之多样,都是前所未有的。此轮区域经济一体化浪潮不仅反映了经济全球化深入发展的新特点,而且反映了世界多极化曲折发展的新趋势。

2.区域经济一体化的形式[2]

(一)按照贸易壁垒强弱的程度划分

1 、特惠贸易协定( Preferential Trade Arrangements )

它是指在实行特惠贸易安排的成员国之间,通过协定或其他形式,对全部或部分商品规定特别的关税优惠。这是经济一体化的最松散和较低级的一种形式。

2 、自由贸易区( Free Trade Area )

它是指由签订有自由贸易协定的两个或两个以上的国家或地区组成的贸易区域。自由贸易区内逐渐减免甚至取消关税与进口数量限制,同时,保留成员国各自的原有独立的对区外国家的关税结构和其他贸易保护措施。

3 、关税同盟( Customs Union )

它是指两个或两个以上的国家通过签订条约或协定取消区域内关税或其他进口限制,并对非同盟国家实行统一的关税率而缔结的同盟。这在一体化程度上比自由贸易区更进了一步。它除了包括自由贸易区的基本内容外,而且成员国对同盟外的国家建立了共同的、统一的关税税率,结盟的目的在于使参加国的商品在统一关镜以内的市场上处于有利地位,排除非成员国商品的竞争,它开始带有超国家的性质。

4 、共同市场( Common Market )

它是指除了在成员国内完全废除关税与数量限制并建立对非成员国的共同关税外,还取消了生产要素流动的各自限制,允许劳动、资本等在成员国之间自由流动。在商品自由流动方面,它既一直对对外的统一关税,由有协调间接税制度、产品标准化制度;在资本的自由流动方面,有协调筹资制度;在劳动的自由流动方面,有学历和技术等级的相互承认制度等等。共同市场下经济调节的超国家性质比关税同盟更进一步。

5 、经济同盟( Economic Union )

它是共同市场和经济共同体向超国家一体化的宏观协调机制发展的具体步骤,是一种较高层次的区域经济一体化组织形式。其特点是,在实行关税、贸易和市场一体化的基础上,进一步协调成员国之间的经济政策和社会政策,包括货币、财政、经济发展和社会福利政策,以及有关贸易和生产要素的流动政策,并拥有一个制定这些政策的超国家的共同机构。

6 、完全的经济一体化( Complete Economic Integration )

这是经济一体化的最高级形式。完全经济一体化不仅包括经济同盟的全部特点,而且各成员国还统一所有的重大经济政策,如财政政策货币政策以及有关贸易和生产要素流动的政策。在这个一体化组织内,各成员国的税率特别是增值税率和特别消费税率基本协调一致;它建立统一的中央银行,使用统一的货币;取消外汇管制,实行同样的汇率管理;逐步废除跨国界的金融管制,允许相互购买和发行各种有价证券;实行价格的统一管理等等。完全经济一体化组织一般有共同的组织管理机构,这种机构的权力以成员国的部分经济决策与管理权限的让渡为基础。

(二)按区域经济一体化的范围划分

1 、部门经济一体化( Sectoral Economic Integration )

部门经济一体化是指区域内各成员国的一个或几个部门(或商品,或产业),达成共同的经济联合协定而产生的区域经济一体化组织

2 、全盘经济一体化( Overall Economic Integration )

全盘经济一体化是指区域内各成员国的所有经济部门加以一体化的形态。

(三)按参加国的经济发展水平划分

1 、水平经济一体化( Horizontal Economic Integration )

水平经济一体化,又称横向经济一体化。它是指由经济发展水平大致相同或相近的国家所组成的经济一体化组织。

2 、垂直经济一体化( Vertical Economic Integration )

垂直经济一体化,又称纵向经济一体化。它是指由经济发展水平不同的国家所组成的区域经济一体化组织。

3.区域经济一体化形成与发展的原因[2]

(一)区域经济一体化的发展进程

区域经济一体化的雏形可以追溯到 1921 年,当时的比利时与卢森堡结成经济同盟,后来荷兰加入,组成比荷卢经济同盟。 1932 年,英国与英联邦成员国组成英帝国特惠区,成员国彼此之间相互减让关税,但对非英联邦成员的国家仍维持着原来较高的关税,形成了一种特惠关税区。

经济一体化的迅速发展,始于第二次世界大战之后,并形成三次较大的发展高潮。

第一次高潮发生在 20 世纪 50 ~ 60 年代。

第二次高潮发生在 20 世纪 70 ~ 80 年代后半期。

(二)区域经济一体化发展的主要原因

1 、联合一致抗衡外部强大势力,是区域经济一体化的直接动因

2 、二战后,科学技术和社会生产力的高速发展,是区域经济一体化的客观基础。

3 、维护民族经济利益与发展及其政治利益是地区经济一体化形成与发展的内在动因。

无论是发达国家的经济一体化,还是发展中国家的经济一体化,其根本原因都在于维护自身的经济、贸易领利益,为本国经济的发展和综合国力的提高创造更加良好的外部环境。

4 、贸易与投资自由化是区域经济一体化产生并持续发展的经济源泉。

5 、贸易创造等各种积极的经济效应,是区域经济一体化产生并持续发展的重要原因。

4.区域经济一体化理论[2]

一、关税同盟理论

对关税同盟理论研究最有影响的是以美国经济学范纳( Jacok Viner )和李普西( K·G·Lipsey )。按照范纳的关税同盟理论,完全形态的关税同盟应具备以下三个特征:

( 1 )完全取消各成员国间的关税;

( 2 )对来自成员国以外的国家和地区的进口设置统一的关税;

( 3 )通过协商方式在成员国之间分配关税收入。这种自由贸易和保护贸易相结合的结构,使得关税同盟对整个世界经济福利的影响呈现双重性,即贸易创造和贸易转移并存。

(一)关税同盟的静态效应

所谓关税同盟的静态效应,是指假定在经济资源总量不变、技术条件没有改进的情况下,关税同盟对集团内外国家、经济发展以及物质福利的影响。关税同盟的静态效应主要是指贸易创造效应贸易转移效应

1 、贸易创造效应( Trade Creating Effect )

贸易创造效应是指由于关税同盟内实行自由贸易后,产品从成本较高的国内生产转往成本较低的成员国生产,从成员国的进口量增加,新的贸易得以“创造”。此外,一国由原先从同盟外国家的高价购买转而从结盟成员国的低价购买也属于贸易创造

2 、贸易转移效应( Trade Diversion Effect )

假定缔结关税同盟前关税同盟国不生产某种商品而采取自由贸易的立场,无税(或关税很低)地从世界上生产效率最高、成本最低的国家进口产品;关税同盟建立后,同盟成员国高产品转由同盟内生产效率最高的国家进口。如果同盟内生产效率最高的国家不是世界上生产效率最高的国家,则进口成本较同盟成立增加,消费开支扩大,使同盟国的社会福利水平下降,这就是贸易转移效应。

(二)次优理论与关税同盟的其他静态效应

1 、次优理论

范纳认为关税同盟的建立既可能增加也可能减少成员国和世界其他国家的福利,而这取决于产生关税同盟的环境,这就是次优理论( Theory of the Second best )。这个理论认为,如果福利最大化或者帕累托最优所需要的条件不能全部满足,那么尽量满足尽可能多的条件是没有必要的,并且这样做通常会导致次优情况的发生。因此,建立关税同盟并不仅仅在成员国之间消除贸易壁垒,并不必然产生次优的福利状态。所以,要使关税同盟更可能产生贸易创造效应,增加福利,必须具备以下条件:

2 、关税同盟的其他静态福利效应

第一,关税同盟使得各成员国的海关人员、边境巡逻人员等减少而引起的行政费用的减少;

第二,贸易转移型关税同盟通过减少对同盟成员国之外的世界上其他国家的进口需求和出口供给,有可能使同盟成员国共同的贸易条件得到改善。

第三,任何一个关税同盟,在国际贸易投票中以一个整体来行动,较之任何一个独立行动的国家来说,可能具有更强大的讨价还价的能力;

第四,关税同盟建立后,可减少走私。由于关税同盟的建立,商品可在同盟成员国之间自由移动,在同盟内消除了走私产生的根源,这样,不仅可以减少查禁走私的费用支出,还有助于提高全社会的道德水平。

(三)关税同盟产生的动态效应

所谓关税同盟的动态效应,是指关税同盟对成员国贸易以及经济增长的推动作用。关税同盟的动态效应表现在以下几个方面:

1 、关税同盟的建立使成员国间的市场竞争加剧,专业化分工向广度和深度拓展,使生产要素和资源配置更加优化;

2 、关税同盟建立后,成员国国内市场向统一的大市场转换,自由市场扩大,从而使成员国获取转移与规模经济效益 .

3 、关税同盟的建立、市场的扩大、投资环境的大大改善 ,会吸引成员国厂商扩大投资,也能吸引非成员国的资本向同盟成员国转移。

4 、关税同盟建立以后,由于生产要素可在成员国间自由移动,市场趋于统一并且竞争加剧,投资规模扩大,促进了研究与开发的扩大,技术进步提高,加速了各成员国经济的发展。

二、大市场理论

大市场理论的提出者认为:以前各国之间推行狭隘的只顾本国利益的贸易保护政策,把市场分割得狭小而又缺乏适度的弹性,这样只能为本国生产厂商提供狭窄的市场,无法实现规模经济大批量生产的利益。

三、协议性国际分工原理

协议性国际分工原理是由日本著名教授小岛清提出的。

所谓协议性国际分工,是指一国放弃某种商品的生产并把国内市场提供给另一国,而另一国则放弃另外一种商品的生产并把国内市场提供给对方,即两国达成相互提供市场的协议,实行协议性国际分工。协议性分工不能指望同通过价格机制自动地实现,而必须通过当事国的某种协议来加以实现,也就是通过经济一体化的制度把协议性分工组织化。如拉美中部共同市场统一产业政策,由国家间的计划决定的分工,就是典型的协议性国际分工。

四、综合发展战略理论

综合发展战略理论认为,经济一体化是发展中国家的一种发展战略,要求有强有力的共同机构和政治意志来保护较不发达国家的优势。所以,有效的政府干预对于经济一体化是很重要的,发展中国家的经济一体化是变革世界经济格局、建立国际经济新秩序的要素。

5.区域经济一体化兴起的动因

新一轮区域经济一体化浪潮波澜壮阔,有其深刻的政治原因和经济原因。其经济原因主要有:

一是当前全球范围内日益加深的市场化趋向改革,为区域经济一体化的发展奠定了体制基础。在战后新技术条件下,各国各地区之间的分工与依赖日益加深,生产社会化、国际化程度不断提高,使各国的生产和流通及其经济活动进一步越出国界。这就必然要求消除阻碍经济国际化发展的市场和体制障碍。当今世界,越来越多的国家通过实践认识到,只有选择市场经济体制,才能加快本国经济发展的速度、提高经济的运转效率和国际竞争力。通过改革,各国消除了商品、生产要素、资本以及技术在国家之间进行流动的经济体制上的障碍,促成了区域经济一体化的发展。

二是世贸组织多边贸易体制本身的局限性以及近年来多边贸易谈判所遭遇的挫折和困难,刺激了区域经济一体化的发展。虽然世贸组织是推动贸易自由化和经济全球化的主要力量,但由于自身庞大,运作程序复杂,根据世贸组织“一揽子接受”方式,其成员对各项议题的谈判只有在一致同意的基础上才能进行,从而注定了短时间内所有成员达成共识和消除矛盾并非易事。比如,2001年11月在多哈发起的首轮多边回合谈判一直举步维艰。多边贸易谈判前景的不可预测性,为双边和区域性贸易协议提供了发展空间与机遇,也为参与全球竞争多了一种选择。而且,区域经济一体化组织因其成员常常是地理位置相邻、社会政治制度相似、生产力发展水平相近、有类似的文化历史背景,因而具有开展经济合作的诸多优势。

服务于本地区的和平、发展与稳定,是此轮区域经济一体化浪潮的政治原因,其主要包括:

一是谋求政治修好,缓解矛盾冲突,稳定地区局势。世界银行研究表明:区域贸易协议除了促进贸易流动,也对消除政治冲突起着显著的作用。欧洲合作的初始动机和最终目标就是政治。经过两次世界大战的磨难,欧洲人意识到不能再发生战争,必须通过合作、一体化与联合,才能实现欧洲的长久稳定、安全和发展。时至今日,欧洲各国终于通过经济合作,为实现地区的和平与发展、实现大欧洲联合的梦想,奠定了坚实的基础。在亚洲,1999年东亚领导人关于东亚合作的联合声明,明确提出了开展政治、安全对话与合作的议题。此外,印度和巴基斯坦之间政治紧张局势的缓解,与正在进行中的南亚自由贸易区协议谈判密不可分。非洲一些国家政局长期不稳,大多数国家经济又不发达,这些因素促使非洲联盟于2002年问世,其目的是试图以政治和经济合作来推动地区稳定与经济发展。

二是推动国内的体制改革。一些发展中国家和转轨国家把区域贸易协议作为锁定贸易自由化或国内体制改革进程的机制,即通过外部的条约责任和有形具体的承诺来促进国内的体制改革。20世纪90年代,东欧转型国家与欧盟签署区域贸易协议的目的之一,就在于以此推动向市场经济的转化过程。

三是寻求区域层面的政治保护以抗衡其他区域集团。这是世界大国加紧组织和巩固区域经济集团的一个重要动因。美国参与跨地区的亚太经合组织,意在抗衡不断扩大的欧盟。而欧盟希望作为一个更强大的整体,用一个强音在国际上更有力地与美、日等大国抗争,不仅在自家门口加紧对外经济扩展,在拉美和亚洲等地积极开展经济合作,而且致力于“大欧洲自由贸易区”的构想。日本极力在亚太地区推行“雁阵模式”,巩固和扩大“大东亚经济圈”,同时采取各种措施打入欧美腹地,并期望借此获取安理会常任理事国地位。俄罗斯以独联体为依托,已经建立或正在构建一些区域经济集团,如独联体国家经济联盟、欧亚经济共同体等,以巩固和加强俄的大国地位。东盟通过加强内部协调与合作,在世贸组织、联合国贸发会议等多边经济组织中用一个声音说话,来维护日益增强的自身利益。

四是传播主体政治价值理念。“9·11”之后,美国把反恐作为其国际战略的一项核心内容。2003年5月伊拉克战争结束后,美国主动提出与中东地区国家在 2013年之前建立自由贸易区的倡议。舆论普遍认为,美国此举的真正目的是要通过自由贸易区方式在该地区推行美国式民主制度。

6.区域经济一体化对国际贸易的影响[2]

区域经济一体化的根本特征是“对内自由贸易,对外保护贸易,因此,它对多边贸易体制和全球经济的影响必然是双重的,既有一定的积极影响,同时又具有一定的消极影响。随着积极全球化的不断发展,区域经济一体化的消极影响将会变得越来越突出。

一、区域经济一体化的积极影响

(一) 区域经济一体化有助于自由贸易思想的发展。

区域经济一体化在区域内奉行自由贸易原则,清除各种贸易壁垒。自由贸易政策实施所带来的各种好处将有助于成员国增强自由贸易意识,同时区域内部保护贸易的约束机制对于成员国内部贸易保护主张起到一定的遏制作用。

1 、区域经济一体化的经济效应。

2 、区域经济一体化的示范效应

3 、区域经济一体化的约束效应。

(二)区域经济一体化可以成为多边贸易体制的基础

(三)区域谈判与多边谈判具有重要的“协同作用

(四)区域经济一体化可以为多边贸易谈判提供经验和技巧

二、区域经济一体化的消极影响

(一)区域性经济集团都实行对内自由贸易、对外保护贸易的贸易政策,这种“内外有别”的政策明显背离多边贸易体制的非歧视原则,形成保护主义的贸易壁垒。

(二)区域经济一体化组织都具有不同程度的“贸易转移效应”,背离比较优势原则,对区域外的国家造成损害,往往导致区域内外的贸易摩擦和冲突,使世界贸易组织经常处于“救急”状态。

(三)区域经济一体化组织增加了国际市场上的垄断力量,抑制了竞争,削弱了 WTO 体制的作用。

(四)区域经济一体化组织把各国追求自由贸易的目标由多边贸易协定转向区域性一体化组织安排,不利于 WTO 体制发挥作用和进一步发展。

7.当前区域经济合作发展的主要特点

全球范围内区域经济一体化迅速发展主要依靠三条途径:一是不断深化、升级现有形式;二是扩展现有集团成员;三是缔结新的区域贸易协议或重新启动沉寂多年的区域经济合作谈判。

东亚合作是区域经济一体化在亚洲的亮点。从1992年东盟签署建立自由贸易区协议(即在2008年通过实施有效优惠关税建成东盟自由贸易区)开始,1997年底又举行首届东盟与中日韩三国领导人非正式会晤(即建立“10+3”合作机制),将合作从东盟扩展至东亚地区,从而正式启动东亚合作进程。 2002年,中国与东盟达成将在2010年建立自由贸易区的框架协议,“10+1”模式业已形成。

其他大洲的区域经济一体化趋势也日益明显。南部非洲发展协调会议成员国首脑会议于1992年签署关于建立南部非洲发展共同体的条约、宣言和议定书三个文件,正式将该组织更名为“南部非洲发展共同体”;“东部和南部非洲优惠贸易区”首脑会议于1994年批准把优惠贸易区转变为共同市场的条约,宣布东部和南部非洲共同市场(简称“东南非共同市场”)正式成立。“欧盟”的诞生、欧元的启动以及欧盟实现历史上规模最大的一次扩大,使得欧洲区域经济一体化格外引人注目。“北美自由贸易区”于1994 年正式成立以来,美国设想把其范围扩展到拉美,以形成一个覆盖整个南北美地区的世界最大自由贸易区。不过,前不久阿根廷第四届美洲国家首脑会议关于此项动议的谈判无果而终。澳大利亚、新西兰及东盟的贸易部长也于2001年签署促进贸易、投资和经济一体化的政府间框架协议,并于2002年正式签约。

区域经济一体化覆盖大多数国家和地区。据世界银行统计,全球只有12个岛国和公国没有参与任何区域贸易协议(RTA)。174个国家和地区至少参加了一个(最多达29个)区域贸易协议,平均每个国家或地区参加了5个。当然,各地区之间的差别很大,发展程度也不相同。世贸组织全体成员同时又是各区域经济组织成员,有的具有多重区域经济一体化组织成员的身份。全世界近150个国家和地区拥有多边贸易体制和区域经济一体化的“双重成员资格”。北方国家签署的区域贸易协议最多,平均每个国家为13个。相当数量的发展中国家已与北方国家签署了双边优惠贸易协议。多数协议发生在东欧、北非和拉美,东亚各国签署的协议少一些,而南亚各国至今尚无与北方国家签署协议的先例。

区域经济一体化内容广泛深入。新一轮的区域协议涵盖的范围大大扩展,不仅包括货物贸易自由化,而且包括服务贸易自由化、农产品贸易自由化、投资自由化、贸易争端解决机制、统一的竞争政策、知识产权保护标准、共同的环境标准、劳工标准,甚至提出要具备共同的民主理念等。比如,北美、欧盟、南南以及其他一些区域一体化协议中,很多都涉及标准、物流、海关合作、服务、知识产权、投资、争端解决机制、劳工权益和竞争政策等条款。

形式与机制灵活多样。一是大多数区域经济集团对成员资格采取开放式态度,以加速扩大。除一些明确由双方构成的区域经济,如美加自由贸易协议、澳新紧密经济合作关系协议等之外,一般区域经济大都经历了成员由少到多的过程。比如,欧盟历经5次大规模扩大,现已发展至25个成员国。“亚太经济合作组织”14年来也经历了4次扩大,达到21个成员。二是合作形式和层次由低级向高级发展。许多国家放弃或基于原有贸易优惠安排而成立自由贸易区或关税同盟,有的从关税同盟发展成为共同市场。比如,1995年1月,南锥体四国(阿根廷、巴西、乌拉圭、巴拉圭)根据1994年签署的“黑金城议定书”的规定,将自由贸易区提升为关税同盟,并正式开始运转,从而成为世界上仅次于欧盟的第二大关税同盟。

跨洲、跨区域经济合作的兴起和发展。20世纪90年代以来,区域经济合作的构成基础发生了较大变化,打破了狭义的地域相邻概念,出现了跨洲、跨洋的区域合作组织。比如,日本相继与墨西哥、新加坡签署了自由贸易协议。不同区域经济集团之间也展开了连横合作。南锥体共同市场与其第二大贸易伙伴欧盟之间开始探讨建立自由贸易区,而东盟与欧盟外长会议之间就政治、经济领域内广泛的问题进行探讨业已制度化。北美自由贸易区也有意与南锥体共同市场合作,建立从阿拉斯加到阿根廷的整个美洲范围内的自由贸易区。突尼斯、摩洛哥等成员先后与欧盟谈判建立“欧盟与地中海自由贸易区”,并成为欧盟的伙伴国和联系国。南非则在与印度、澳大利亚、马来西亚等国积极筹建“印度洋经济圈”。

8.主要区域经济一体化组织简介[2]

一、区域经济一体化组织发展概况

目前,世界经济中已有数十个各种类型的区域经济一体化组织,不仅发达国家无一例外地卷入了组建区域经济一体化的新浪潮,而且广大的发展中国家出于发展本国或本地区经济和共同对付发达国家经济剥削的需要,也纷纷组建、巩固和发展自身的区域经济合作组织。据统计,目前全球共有 33 个区域经济一体化组织。其中欧洲 6 个、拉丁美洲 11 个、亚洲 3 个、非洲 8 个、大洋洲 2 个、北美 1 个、跨洲际的一体化组织 2 个。共有 150 多个国家和地区参加。

二、 欧洲联盟及其它——西欧地区的经济一体化发展

欧盟是迄今为止一体化进程最快、范围最广、层次最高、成就最大的组织。其前身——欧共体是最早的一体化组织。

(一)共同市场的机构设置

1 .部长理事会。

2 .执行委员会。

3 .欧洲议会。

4 .法院。

(二)共同市场的经济一体化成就

1 .关税同盟。关税同盟是欧洲共同体的重要基石。它的主要内容是:对内在成员国之间分阶段削减直到全部取消工业品关税和其它进口限制,实现共同市场内部的工业品自有流通;对外则通过逐步拉平各成员国的关税税率,实行统一对外关税,以抵制和排挤共同市场以外国家的商品输入。

2 .共同的农业政策。

3 .建立欧洲货币体系。

4 .建立社会保障和协调体系以及地区发展基金。

(三)西欧一体化的进一步发展

1 .欧洲大统一市场的建立。

2 .《马斯特里赫条约》的签署与实施。

3 .“欧洲经济区”的建立。

4 .欧盟第四次扩大。

5 .发展联系国,签订并实施“欧洲协定”。

(四)欧盟发展前景

三、亚太经济合作组织的成立和发展

所谓亚太经济合作组织,简称亚太经合组织或 APEC ,是指亚洲和太平洋地区国家或地区为进行经济的交流,促进经济的合作与发展而建立起来的国际经济贸易组织。它于 1989 年 11 月在澳大利亚首都堪培拉举行第一届部长会议宣告成立。

(一)亚太经济合作组织概述

1 . APEC 的成员构成、宗旨、目标和原则

2 、 APEC 的发展进程

( 1 )初期发展阶段( 1989 年~ 1992 年)

( 2 )快速发展阶段( 1993 年~ 1997 年)

( 3 )调整阶段( 1998 年~ 1999 年)

(二) APEC 的运作机制

1 .领导人非正式会议

2 .部长级会议

3 .高官会议

4 .委员会和工作组

( 1 )委员会

( 2 )政策专家组

( 3 )工作小组

( 4 )秘书处

三、北美自由贸易区

(一)美加自由贸易协定

1986 年 6 月美国与加拿大开始谈判签订《自由贸易协定》。历时一年半,终于在 1988 年 1 月 2 日正式签订,并经国会批准,于 1989 年 1 月 1 日起生效。美加自由贸易协定由 8 个部分、 21 章、 2106 条款组成。除包括以往自由贸易协定的内容如关税、数量限制、政府采购条款外,还包括劳务贸易、金融及有关投资自由化条款和有关相抵关税和反倾销税纠纷的处理手续等条款。自 1989 年生效以来,关税已逐渐受减免,贸易、金融、服务、投资等方面的限制也明显减少,美国与加拿大的贸易额也大幅度地增加。

(二)北美自由贸易协定

9.区域经济一体化的实质是世界多极化

总体来看,此轮全球范围内的区域经济一体化浪潮的兴起和发展同整个世界经济和政治格局的多极化是相一致的,换句话说,当前区域经济一体化的实质是世界经济多极化和世界政治多极化。

区域经济一体化的新浪潮折射出世界经济多极化的大势。从发达国家来看,由于此轮区域一体化以经济全球化为背景,一方面,全球化伴随着科技进步和生产力巨大发展的要求,生产体系和市场体系在全球范围不断扩张,而充当其中载体和推动力量的是跨国公司。另一方面,由于民族国家和利益的存在,全球竞争不断加剧;与此同时,在经济发展不平衡规律的作用下,美国经济在上世纪中叶的独霸局面已经不复存在,从而形成了今日世界经济“一超多强”的格局。因此,发达国家企望通过建立区域经济组织来保证自己的生产体系和市场规模的扩大,以增强自身的竞争实力,确保在更多获利的过程中立于不败之地。

从发展中国家来看,随着经济全球化的深入,新兴工业化国家和包括中国、印度在内的发展中国家的经济,已经逐步在世界经济中各自占据一席之地。在这种态势下,作为世界经济中的“一极”,这些国家参与国际竞争和经济一体化的愿望更加强烈,要求同发达国家平等互利、实现共赢的呼声更加高涨。然而,发展中国家作为单个经济仍显弱小,因此希望通过参加区域经济组织来维护自身的经济利益和经济安全。尽管这些区域经济组织往往都由大国主导,并且明知大国主导也是出于其“私利”动机,但是,发展中国家仍可能从参与区域经济一体化中获得自己的利益。

由此可见,区域经济一体化的实质就是世界经济的多极化。其含义包括:一是在经济发展不平衡规律的作用下,当今世界经济正在摆脱超级大国的控制,有利于平等合作、公平竞争;二是经济全球化背景下的区域经济组织不仅是竞争的产物,更是大势所趋。

区域经济一体化的新浪潮也反映了世界政治多极化的大势。一方面,自上世纪80年代末90年代初开始,世界政治多极化趋势加强。东欧剧变、苏联解体,宣告美苏两极格局瓦解;美国虽然成为冷战后唯一的超级大国,拥有经济、科技、军事以及国际影响力等方面的绝对优势,但已无力建立由美国主宰的单极世界;欧洲国家积极推进内部合作,并努力朝着政治军事一体化的方向发展;日本仍然保持世界经济大国的地位,并试图成为军事、政治大国;俄罗斯资源能源丰富,科研基础也颇具优势,加上同为核大国,正力图重振大国雄风。中国自改革开放以来,经济迅速发展,在国际政治舞台上发挥着日益重要的作用。在世界政治多极化趋势不断加强的大背景下,区域经济一体化发展顺理成章。

另一方面,经济是政治的基础和前提,政治上的国际联盟也需要相应的经济联盟作保障。如前所述,多数区域合作或者自由贸易安排都有着明显的政治含义。欧洲合作的目的是通过经济合作走向政治联合,实现欧洲的长久稳定和安全。美国是利用自由贸易协议实现政治目的的典型国家。而不久前古巴、委内瑞拉和玻利维亚三国首脑签署的“人民贸易协定”本身就是政治的体现,因为它不仅反映了拉美政坛的新变化,而且表明了拉美左派政府试图以此取代由美国主导和倡议的美洲自由贸易区。东南亚的合作进程,从一开始就具有很强的政治推动力。中国与东盟于2003年确立了战略伙伴关系,双方政治关系得到了显著改善。日本在中国—东盟启动自由贸易区进程之后,也紧锣密鼓地加快与东盟国家谈判自由贸易区的步伐,其政治含义也是明显的。

可以预见,随着世界多极化的发展,区域经济一体化的趋势将会进一步加强。从某种意义上说,区域经济一体化体现了国际经济与政治正朝着平等、民主方向发展的趋势,有利于推动建立公正合理的国际新秩序,有利于促进国际关系民主化。

10.区域经济一体化的形式

经济一体化的形式根据不同标准可分为不同类别。美国著名经济学家巴拉萨把经济一体化的进程分为四个阶段:
(1)贸易一体化,即取消对商品流动的限制;
(2)要素一体化,即实行生产要素的自由流动;
(3)政策一体化,即在集团内达到国家经济政策的协调一致;
(4)完全一体化,即所有政策的全面统一。与这四个阶段相对应,经济一体化组织可以根据市场融合的程度,分为以下六类:

1、优惠贸易安排。即在成员国间,通过协定或其他形式,对全部商品或一部分商品给予特别的关税优惠,这是经济一体化中最低级和最松散的一种形式,典型的有1932年英国与一些大英帝国以前的殖民地国家之间实行的英联邦特惠制。

2、自由贸易区。即由签订有自由贸易协定的国家组成一个贸易区,在区内各成员国之间废除关税和其他贸易壁垒,实现区内商品的完全自由流动,但每个成员国仍保留对非成员国的原有壁垒。

3、关税同盟。即成员国之间完全取消关税或其他壁垒,同时协调其相互之间的贸易政策,建立对外的统一关税。这在自由贸易区的基础上又更进了一步,开始带有超国家的性质,典型的有欧洲经济共同体。

4、共同市场。即成员国在关税同盟的基础上进一步消除对生产要素流动的限制,使成员国之间不仅实现贸易自由化,而且实现技术、资本、劳动力等生产要素的自由流动。典型的如欧洲统一市场。

5、经济同盟。即在共同市场的基础上又进了一步,成员国之间不但实现商品和生产要素的自由流动,建立起对外的共同关税,而且制定和执行某些共同经济政策和社会政策,逐步废除政策方面的差异,形成一个庞大的经济实体,典型的如目前的欧洲联盟。

6、完全经济一体化。这是经济一体化的最高阶段。成员国在经济、金融、财政等政策上完全统一,在国家经济决策中采取同一立场,区域内商品、资本、人员等完全自由流动,使用共同货币。

经济一体化是关于成员间贸易壁垒的撤除和各种合作互助关系的建立。贸易壁垒的撤除被称为一体化中"消极"的一面,合作关系的建立则被称为"积极的"一面,因为合作的建立往往要求参加者改变现有的制度或机构,或建立新的制度和机构以使一体化地区的市场能适当而有效率地运转。在一体化的各种形式中,较初级的形式,如自由贸易区等主要是消极的一面,而较高级的形式,如经济同盟等则更充分地体现了积极的一面。消极的形式比较易于达到,因为消除关税和数量限制易于做到,特别是在经过长期的多边贸易谈判后许多国家的关税水平本来就已经很低。积极的形式不易做到,因为它要求采取某种形式的共同行动,而且要求在关税以外的领域合作,而金融、货币和雇佣等方面的合作往往涉及国家主权的协调等更深一层次的问题。但对一体化的形式的划分只能是大体上的,实际上每个组织都不可能是标准的某种形式。

除以上分类外,近年还有学者根据成员国构成的不同,把经济一体化组织分为三类:

(1)发达国家型,即由发达国家组建的经济一体化组织,典型的如欧洲联盟;

(2)发展中国家型,即由发展中国家组成的经济一体化组织,如东南亚国家联盟;

(3)南北型,即由发达国家和发展中国家共同组建的经济一体化组织,如北美自由贸易协定

这三类组织虽然形式上有相似之处,但目标、运行机制、发展历程等都有明显不同。

11.区域经济一体化的路径选择

*区域政府合作:区域经济一体化的路径选择

一、问题的提出与相关文献的回顾

经济全球化和区域经济一体化是当前世界经济发展的两大趋势。改革开放以来,随着中国社会经济的发展,尤其是20世纪90年代以后市场化改革的不断深化,中国区域经济的联系越来越紧密,区域合作的范围和领域不断拓展,合作规模不断增大,形成了像长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。与此同时,计划经济时代形成的“行政区经济”,以及近年来愈演愈烈的地方保护主义,则严重地阻碍了区域经济一体化的进程,从而增加了地方之间贸易的交易成本,损害了经济增长。

按照法国经济学家Sandra Poncet 的研究,1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到了46%,比10年前整整提高了11%.这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平,和美国与加拿大之间的贸易关税相当。也就是说,1987年中国消费者购买各自所属省份自制产品的数量是它省产品的10倍,而到了1997年,这一比重达到21倍。因此,如何打破地方保护主义,构筑区域经济的总体优势,已经成为当前我国政府和学界共同关注的焦点之一。

现有的文献对区域经济发展与地方政府间关系的研究,主要集中在两个领域:

一是区域经济学的研究。就当代中国区域问题研究而言,区域经济学的研究是最丰富和最深刻的,它不仅从经济学的角度进行了深刻的理论分析,而且提供了丰富的实证材料,尤其是近段时期以来围绕着长江三角洲区域经济一体化问题的一系列实证分析和理论探讨的论著,大大推动了该领域研究的深入。在诸多经济学者看来,当代中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善,因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界,从而促进经济的合理分工与协作,促进资源的合理配置,他们认为,一旦企业主导型的区域经济合作组织定格为区域经济合作的主角,一个国家便步入了兴旺发达的现代化快车道。

二是经济地理学和政区地理学的研究。20世纪90年代以来,国内经济地理学与政区地理学的研究也不断触及区域行政问题。这一领域的学者往往从行政区域改革的角度切入这一研究课题,从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发,考察中国现行的行政区划存在的种种问题,并围绕着一些热点问题如“撤县改市”、“市领导县体制”、“撤消地区行署建立实体市”等,展开激烈的争论并提出了一些改革的对策。这些对策的一个共同的思路就是调整行政区划,使行政区与经济区尽可能一致,这一点在区域经济学研究中也得到了不少学者的认同。 经济学家和地理学家的见解,为我国区域经济一体化的发展提供了许多富有建设性的理论指导和政策性建议。但是,我们也必须看到,在我国现有的体制背景下,上述两种思路都存在着明显的缺陷。首先,从区域经济学的视角来看,依靠市场经济的发展和完善来促进区域经济一体化的实现,毫无疑问,应是解决中国区域经济发展障碍的最佳思路。

然而,我国从计划经济到市场经济的社会转型决非一朝一夕之功,市场化机制的发育成熟、统一的大市场的形成,无疑是一个漫长的发展过程,即使在市场经济已经完全发育成熟的发达国家,其固有的市场失灵的客观存在也使我们无法完全将解决区域经济发展问题的希望寄托于市场万能的神话之上。进言之,正如许多经济学家指出的,市场力量的作用通常倾向于增加而不是减少区域差异,因此,即使是市场发达的社会,也倾向于实行政府干预型的协调模式。其次,按照经济地理学和政区地理学的改革思路,即重新调整行政区划,从理论上看似乎可行,从实践的角度看却未免是脱离了当代中国政治与社会现实的纸上谈兵。众所周知,许多行政区划是历史形成的,具有相当的稳定性和刚性,不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。同时,经济区以经济为主要标准甚至是唯一的尺度,而行政区则要考虑到综合性因素,而不能仅以经济为限。对现行的行政区划的重新调整,涉及政治、经济、文化等各个方面,很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程,搞得不好恐怕引发出难以预料的后果。

研究现阶段我国的区域经济发展与区域合作,需要从政治经济学的维度切入,通过对政府结构、政府的决策程序及其微观基础的考察和审视,推进问题的解决。因为,实现区域经济一体化的主要障碍,即地方保护主义的根源在于现行的体制和结构。在市场机制尚不完善、法治极不健全的情况下,仅仅依靠民间经济交往这一自下而上的市场力量,显然难以冲破这一体制性的障碍。在我们看来,通过构建一个强有力的区域政府合作机制,依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化,是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展的理性选择。

二、区域经济一体化的体制障碍:区域政府合作的逻辑起点

区域经济一体化,指称的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成为区域经济的联合体。区域经济一体化同时也是建立在区域分工与协作基础上,通过生产要素的区域流动,推动区域经济整体协调发展的过程。

目前,包括长三角、珠三角在内的经济区域存在的最大的问题是各自为政,地方市场分割和地方保护主义阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。尽管随着经济发展水平和市场发育水平的提高,随着国家立法的完善和执法环境的变化,地方市场分割和地方保护主义的内容和表现形式也在发生变化,但造成该现象的体制性根源依然根深蒂固,体制转轨过程中行政性分权下的中央与地方之间的权力结构、“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度、政府机构庞大与地方财政困境,以及计划经济时代遗留的工业布局,共同造成了区域经济一体化的体制障碍。

新制度经济学认为:“对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲,供给主导型的制度变迁将起主要作用”。在我们这样一个政府主导型的发展中国家,只有通过政府进行市场化的制度创新,才能打破传统体制的制度均衡,从而推动区域经济朝一体化的方向发展。

(一)行政性分权下的中央与地方之间的权力结构

1978年以来,以下放财政权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权,有效地调动了地方的积极性,促进了我国经济的飞速发展,但这种以行政性分权为核心所形成的体制存在严重的缺陷,并直接导致了地方市场分割格局的出现。

从财税体制看,80年代的几次改革都突出了“包”的特点,围绕着实行和强化包干制而展开的。财政包干制明显带有向地方倾斜收入的色彩,地方政府往往通过对企业减免税收,然后以集资、摊派等形式,通过体外循环,把税负纳入地方政府的财库,从而造成了国家财力的分散化。尤其值得注意的是,由于实行了财政包干制,地方政府在增加本级财政收入动机诱导下,往往容易忽略规模经济和技术更新换代的要求,一味地盲目投资、重复建设,导致地区间产业结构趋同,从而降低了资源配置的效率。

从企业的实际地方所有制看,企业划归地方或由地方新建,形成了所谓的产权地方化。由于按照企业隶属关系征税,地方国有企业就成为地方财政的重要财源。而产权地方化则导致国企改革相对迟缓,政、企分开的改革措施不能落实,使企业始终难以成为独立经营的市场主体,同时也强化了地方政府作为一级利益主体的身份。

(二)“政绩合法性”主导下的地方干部考核制度

在经济权力下放和市场化的过程中,地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在这种新的制度环境下,经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方政府的领导人通过发展地方经济,推动GDP的增长,一方面可为自己赢得上层的肯定,另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利,又可获得地方人民的支持和认可,地方政府的政治统治基础开始发生了转变,形成了所谓的“政绩合法性”。

有学者指出,在中国现行政治制度下,越来越出现一种倾向,表明地方政府官员的提升与当地的经济发展成正比。斯坦福大学的周黎安博士运用了一个委托代理的模型,对1980年至1993年间中国大陆28个省(除西藏和海南)的数据进行了实证检验,结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。因为现行的干部考核制度特别是对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济发展业绩进行直接挂钩,而这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。这样,就必然导致各行政区首脑或部门干部强化资源配置本地化和保护本地市场。再加上地方官员频繁的地区间调动,更使地方政府在经济竞争中急功近利,寻求短期经济行为,从而使国民经济的发展缺少可持续性。

(三)政府机构庞大与地方财政困境

地方市场分割、政府间合作动力不足的另一个重要动因在于政府机构庞大,而地方财政困难。当前,中国政府机构人员队伍十分庞大,超编严重,不少地区政府财政十分紧张,拖欠工资现象很普遍。1996年底,财政供养的人口3673万人,比1978年增长了82.3%,大大高于同期人口增长的速度。在财政人口中,党政机关干部约1100万人。1993年~1997年,国家财政收入每年增加1000亿元左右,但同期财政人口每年增加100多万人,加上增加工资的部分,财政每年需增加工资性支出600多亿元,占国家新增财力的60%以上。

在不少地区,新增财政收入约80%以上用于人员经费。政府财政成了典型的“吃饭财政”。尤其是对很多不发达的地区来说,财政上的困境更使得地方政府走入一个两难境地,一方面,如果要搞活当地经济,就需要对公共设施投资,减轻当地经济主体的负担;另一方面,各种财政刚性支出迫使地方财政必须不断扩大或维持财政收入,结果当地经济主体的税负不减反增。这些地区的财政困境和当地的经济发展水平形成一种相互遏制的格局,一旦地方政府缺失自身动力进行制度创新来打破这种格局,往往就会转而采用地方保护主义,以分割市场的形式来增加当地的财政收入

(四)传统体制下遗留的工业布局

在传统体制下,中央政府除强调在全国建立独立的工业体系外,还强调在大区、某些省份建立自己独立的工业体系,从而形成了封闭的或自成体系的工业布局。我们可以从传统体制下我国两次典型的以地方分权为主的计划经济运行特点得到更有力的印证。

在“大跃进”时期,为了实现毛泽东在中共“八大”二次会议上提出的7年赶上英国、再加8—10年赶上美国的发展目标,中央政府出于自身财力有限的考虑,只好下放权力,发挥地方政府参与经济建设的主动性。于是,在以经济协作区为单位组织经济建设的同时,同意每个省、直辖市、自治区都建立自己独立的工业体系,从而促成了经济发展的分散化和分割化趋势。

在“文革”期间,由于受到极“左”思想的影响,加上中苏关系危机引发的对当时所谓战争形势的错误判断,中央政府再一次下放权力,鼓励各个地方甚至企业都要自力更生、自给自足,以便战争发生时能够“省自为战”。计划经济时代遗留下来的这种封闭的或自成体系的地方工业布局,现在看来实际上已经成为以市场为取向的区域经济一体化的发展障碍。

总之,这种人为的条块分割、划地为牢的经济分散化和分割化过程助长了“大而全”、“小而全”、重复建设,阻碍了地区间分工和交换的发展。全国的经济运行,正是这样被分割成为许许多多互不相关和互相隔绝的地方经济单位。澳大利亚学者奥德丽·唐尼索恩(Audrey Donnithorne )在1972年发表于英国伦敦《中国学季刊》的一篇文章中,曾经将这种独特的经济现象比喻成“蜂窝状”经济(Cellulrey Economy),这一比喻是相当贴切的。

三、区域政府合作机制的建构思路

区域政府合作的目的,从根本上说,就是通过行政性力量基于对市场规范的共识,扫除行政壁垒,促进区域内部要素的流动,实现资源的有效配置,最终形成一个统一的地域经济组织,即区域经济共同体。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同,它必须是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景之下,区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择,区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上,并且使区域内的地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。因此,从追求区域共同利益这一合作原则出发,区域政府合作机制的建构思路应体现为以下几点:

(一)区域政府合作必须构建一个统一协调的市场竞争规则

区域经济一体化的关键是市场竞争规则的一体化。欧共体创建和欧盟运行的实际经验表明,一个统一的协调的市场竞争规则对建立区域经济一体化的发展机制来说是至关重要的。如果没有它的支撑,就无法在区域大市场范围内,协调各地方的政府行为,无法限制地方政府主导的盲目重复建设的冲动,无法使区域内市场主体进行充分、有效的和公平的市场竞争,无法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲,无法实现区域范围内的资源有效配置。因此,区域内各政府应实行统一的非歧视性原则、市场准入原则、透明度原则公平贸易原则,清理各类法规文件,逐步取消一切妨碍区域市场一体化的制度与政策规定,取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定,促进市场的发育与完善。

(二)区域政府合作必须要有跨行政区的制度性的组织协调机构。

由于我国区域经济一体化是建立跨行政区基础之上的,为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀,必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制,并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范,实现组织体系内的超行政区的协调与管理。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构,区域合作就很难进入到真正的实质性阶段;没有明确的协议或制度,就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。但值得注意的是,这样一种框架性制度结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上,而且是一种对各地具有明确的约束性机制。这种机构应该有明确的职能和权限,并且所做出的决策可以以立法等形式,对各级地方政府的行为构成有效约束。

(三)区域政府合作必须强化对区域内交通、港口、通讯等基础设施的统筹与管理,实现基础设施建设的一体化。

基础设施的一体化是区域一体化的基本架构,交通、港口、通讯是推进区域一体化的重要基础,也应该是区域整体规划的核心。没有基础设施的一体化,不仅使现有的资源与设施空置与浪费,而且也极大地影响地区间生产要素的自由流动,提高了区域内的交易成本。目前,由于受条块分割体制的影响,跨区域基础设施很难实现“无缝隙”衔接,甚至地区之间竞相追求大而全、小而全,严重影响了区域整体形象,制约了经济效率的提高。以长江三角洲为例,该区域在基础设施建设的统筹规划与管理方面存在着不少的问题。如地区间及各种交通运输方式之间的协作配套比较差,很少从综合运输的角度来统一规划和建设本区域的交通设施。

(四)区域政府间合作必须构建区域经济特色,充分发挥产业竞争力。

区域整体竞争力归根到底在于产业的竞争力,而产业竞争力的关键在于产业区域特色优势的形成。因此,区域内各地必须从自身的比较优势和竞争力出发,统一制定适合本地区特点的区域产业政策。各地政府要充分尊重企业的意愿,努力为企业的跨地区扩张和竞争创造更为宽松的条件和环境,在竞争中进行产业整合,在竞争中形成合理的产业分工和区域优势。目前,在我国由于各区域一般都没有一个统一的产业发展协调机制,各地区在制定或规划各自的支柱产业时,大都是从各自的行政区利益或眼前利益出发,产业的同构化现象严重,这十分不利于区域产业的协调发展和区域经济一体化,降低了区域的产业整体凝聚力和开拓力。因此,区域经济一体化必须形成统一的区域产业政策,加强各地方政府间的协调,为企业间的竞争创造良好的市场条件,通过竞争实现整合,逐渐形成以分工协作为基础的区域性产业网络,进而形成整体优势和网络。

四、现阶段我国建构区域政府合作机制的理性选择

根据我国现有的制度结构,借鉴国外的实践以及结合区域政府合作的基本原则,我们认为,在现阶段,要建立区域政府合作机制并确保这一机制的有效运转,直接取决于我们能否建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。其中,制度环境是基础保障,组织安排是结构保障,行为规则是具体的激励与约束保障。在区域政府合作机制的建构过程中,中央政府与地方政府在各自的范围内进行有效的制度创新,则是问题的关键之所在。

(一)良好的制度环境:制度基础的完善与体制的改革

按L.E.戴维斯和D.C.诺斯的理解,制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”。而中央政府作为全国各族人民利益的总代表,它支配着各种政治资源,是维系政治系统稳定的主要力量,承担着提供宪法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责。因此,区域政府合作机制的建立所需要的良好的制度环境,在很大程度上取决于中央政府的制度创新能力。

1、积极推进法治建设,完善相应的法律制度。

市场经济法治经济,基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。在西方发达国家,法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。因此,对于中央政府来说,首先,必须提高宪法权威,强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为,其条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”;明确、细化违宪审查程序,切实建立违宪审查制度,以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为,尤其是抽象行政行为。其次,完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为。竞争法在建立和维护市场秩序方面起着至关重要的作用,它主要包括反限制竞争法和反不正当竞争法,而反限制竞争法就属于反垄断包括反行政性垄断的根本大法。

当前,我国只出台了《反不正当竞争法》,尚未出台《反限制竞争法》,即反垄断法,因此,中央政府必须根据我国的现实情况,借鉴发达国家的相关经验,尽快出台一部行之有效的《反限制竞争法》,其中应包括反行政性垄断和地方保护主义的法律规定。此外,还应出台一部地区关系法,以法律的形式明确地区政府间关系。

2、改革中央与地方之间的关系,深化财税体制改革,完善分税制。

财税体制是中央与地方关系的核心问题,合理界定中央与地方的财权直接关系到全国统一市场秩序的形成。因此,鉴于长期以来中央与地方之间“治乱循环”所带来的一系列不良后果,我们必须深化财税体制改革,完善分税制:首先,进一步合理界定政府事权,划清各级政府的支出责任,并以此为基础划分税制。其次,建立规范化的中央对地方的转移支付制度。一般包括:一般性补助即税收返还;专项拨款补助;特殊因素补助等。再次,应调整税费关系,规范政府收入,同时进一步完善地方税体系。发达市场经济国家政府理财的一条重要原则是预算的完整性,即政府部门依赖国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务而向企业和个人征收的各种收入,都应作为财政收入。

因此,我国应通过“费改税”,扩大现有税种、税基或设置新税种等办法加以规范,并建立国家预算,建立以税收为主,收费收入为辅,税费并存的财政收入运行机制,同时也为地方政府建立稳定的税基。

3、建立科学的地方政府官员的绩效评价体系。

如前所述,在以经济建设为中心的制度背景下,一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以在这样的绩效评价体系的指引下,地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益,以至于地方政府行为呈现出异化特征,从而导致地方政府间利益关系的不协调,地方保护主义和地方市场分割盛行。因此,必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系,通过其正确的方向引导,规范官员们的行为取向和行为模式,实现地方政府行为的正常化,从而达到协调和改善政府间利益关系的目的。我们认为,科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想:一是对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合,尤其要注重该地方的可持续发展的能力;二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系,而不应仅仅局限于发展经济的能力。应当设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系,其中不仅要有经济数量、增长速度指标,更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标,关注在遵守国家法律法规方面的表现,对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。

4、实现政企分开,使企业真正成为市场的主体。

地方保护主义、地方市场分割实际上是行政性关系在资源分配过程中占上风的结果,它缘于地方政府对微观经济主体控制权的膨胀,而建立全国统一市场,形成区域市场机制的核心之一是要形成独立运转的市场主体,使企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。因此,区域经济一体化的培育最重要的是使地方政府从微观经济活动中撤离,减少对企业的不必要的行政干预,为企业走向区域市场创造条件,在区域市场内能够实现生产要素的自由流动和资源的优化配置。具体来说,应该重点抓好以下两项工作:一是积极推动地方国有企业的产权改造,对国有经济实施战略性布局调整,有所为有所不为。二是加快国有资产管理体制改革步伐,成立独立于行政系统的国有资产运营机构,通过出售等方式加快非国有化。

5、重建地方政府竞争秩序,促进政府职能的转变。

在西方国家,政府竞争是产生产权保护机制、有限政府制度和企业家创新制度的前提,其核心在于制度竞争,通过竞争性地向市场主体和公民提供优质的公共服务,塑造了有效政府的制度基础,从而促进了经济的增长。我国八十年代推行分权改革以来,地方政府间围绕着经济增长为首要目标的竞争,一方面,推动了我国经济的快速发展,另一方面,为了实现本地区的高速增长和充分就业,地方政府往往不顾资源整体配置的效率,热衷于推行地方保护主义的政策措施,致使诸侯经济泛起、地方主义泛滥。因此,重建地方政府竞争秩序,必须从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争,通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长,而不是通过地方保护主义来维持增长。

(二)合理的组织安排:创立制度化的多层次组织机构

区域政府合作机制的实现不但要有良好的制度环境,更要有实施具体合作事宜的组织载体。在W.W.拉坦看来,一个组织一般被看作是一个决策单位,对资源的控制由组织实施,制度概念包括组织的含义。诺斯认为,“有效的组织是制度变迁的关键”。区域合作是通过区域合作组织进行的,区域合作组织本身的出现是制度安排创新的产物,它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸,能将原来对立的利益转化为一致利益,而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中,它既可能是正式的,也可能是非正式的;既可能是强制性的,也可能是诱致性的。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看,区域政府合作机制要得以真正建立,必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构,实行多层面的协调互动。

1、“区域协调管理委员会”:中央政府的组织创新

区域政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入,尤其是在中国这样一个制度不完善,而中央政府又掌握了大量的资源配置权的国度里。正如迈克尔·泰勒所言:“国家干预经济最有说服力的理由在于,如果没有国家,人们就不能卓有成效地相互协调,以实现他们的共同利益,尤其是不能为自己提供某些特定的公共产品”。在我国,由于机构改革大大滞后区域经济发展,目前中央政府尚未建立起专门性的区域协调机构,这完全有悖于区域合作的基本原则和发达国家的一贯普遍做法。在当代几乎所有发达国家,中央政府在区域管理领域都发挥了积极的作用。在西欧国家,议会中都有永久的或临时的专门委员会,其职能是既介入一般区域管理与规划制订,又参与解决最严重的区域问题。正如有学者说,“如此大国没有一个专门的区域协调机构在全球来看是少见的”。

因此,根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来在区域合作方面存在问题的分析,我们认为,在我国,中央政府必须设立一个负责区域管理的综合性权威机构:“区域协调管理委员会”。该机构应由国家发改委、经贸委、财政部、中国人民银行等有关部门领导和区域经济专家组成,其基本职能包括:提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批;具体执行经立法程序通过的政策、规划与其它规划,与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为;统一管理专门的区域基金(需要设立)或约束有关部门的区域资源的使用方向;具体负责区域划分工作,组织实施全国性跨区域重大项目,组织研究重大区域问题;审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。同时,还要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源,进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系,并使之法律化、制度化。

2、建立跨行政区的协调管理机构:地方政府间的自愿合作制度创新

尽管中央政府在促进区域政府合作中发挥着重要的作用,但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者,因此,如何发挥各地方政府的积极性,建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构,则是区域政府合作机制能够真正建立的关键。

新制度经济学认为,交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系,必然会使交易费用增加,而协调地方政府之间的利益关系,单纯寄希望于中央政府的宏观调控,不仅成本太高,也难以达到目标。其原因在于:一方面,中央政府远离各地方,在信息收集上,其无法摆脱哈耶克所说的“构造性无知”的困境,其提供的制度安排虽然具有规范性、制度化水平高的优点,但由于它是以高度的强制性权力为基础的,其制度安排不以一致性为前提,因而其动力水平相对比较低,而且要提高其动力水平就必须付出较高的政治成本(如用于宣传、教育等费用)。而地方政府直接接触当地的个人和团体,能够及时了解个人和团体自发产生的创新意图,因而地方政府间合作所提供的制度安排更能满足制度需求。另一方面,地方政府权力尤其是经济权力的扩张,改变了它们在政府权力结构中的地位和角色,使它们由集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构,转而成为相对独立的行为主体,大大强化和提高了地方政府作为制度创新主体的地位,使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行政府间合作的权力和动机。所以美国著名的新制度主义学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径’”。埃莉诺·奥斯特罗姆还通过实证研究,认为“在一定的自然条件下,面临公用地两难处境的人们,可以确定他们自己的体制安排,来改变他们所处的情况的结构”。因此,促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择,而实际上,由于资源禀赋等的差异,各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通,建立双边或多边协商机制,降低交易费用,在一个相对规模较小的组织中,实现集体行动应该是可能的。

从近些年我国发展实践来看,地方政府为了协调相互间关系,也往往倾向于加强横向合作与联系以实现利益最大化,但现阶段合作往往还处于一种非制度性的阶段,缺乏强有力的组织保证。因此,应对区域经济一体化发展的客观需要,建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。具体来说应体现以下几点:

①该机构的具体组织形式,可借鉴世界发达国家和国际组织的经验和做法,比如,美国的区域开发委员会及区域规划协会、德国的区域联合体、加拿大的大都市,赋予该组织相应的立法权、行政权和财政权等。

②其主要职能是:组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题;统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构;制定统一的市场竞争规则和政策措施,并负责监督执行情况;协助各市县制定地方性经济发展战略和规划,使局部性规划与整体性规划有机衔接。

③关于组织内部的功能性机构设置方面,除负责日常联络和组织工作的秘书处外,还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能,并越来越具有一定的常设性质。如长江三角洲地区可根据实际情况设立区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能管理机构。

④在机构的人员配备方面,应坚持公正和专业的原则,在各地方政府的经贸委、计委、财政部、人民银行等相关职能部门中抽调部分公务员,并且保证区域内各地方政府人员数量的平衡。

⑤该机构的治理结构应适度效仿民间组织,其主要领导人必须由各地方政府民主选举或中央政府在充分征询各地方政府意见的基础上协商产生;机构内设立理事会作为该组织的最高权力机关,理事会成员由各地方政府的行政首长和中央政府相关部门的官员兼任,共同协商决定有关区域发展的重大战略问题,其做出的决策对区域内各政府具有普遍的约束力。

3、鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织

各级政府应积极推进体制改革,打破阻碍民间组织发展的制度障碍,为民间组织发展创造良好的制度环境,组建跨地区的民间组织,以民间的力量自下而上地推进区域政府合作,进而实现区域经济一体化。我们认为,以民间力量推动经济合作,不仅具有成本低、见效快的优势,而且民间组织自身的思想框框少,没有地区利益等方面的影响。因此,在现代市场条件下,应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用。

民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次:一是可建立以各地经济专家为主体的,如“长江三角洲经济一体化发展咨询委员会”、“长江三角洲经济协调联合会”、“长江三角洲经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构,它应成为三地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是,行业协会要突破行政区划障碍,组成跨地区的行业联盟,共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则,推进区域市场秩序建立,探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式;同样,跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。因而,要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团,这既是参与国际竞争的需要,也是打破封闭,优化资源配置,增强综合竞争力的需要。当然,这种超级企业集团不是行政的捏合,而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业,再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业,形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。

(三)完善的区域合作规则:自愿遵守的激励和约束机制

国际经验表明,区域经济一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例,作为制度一体化的欧盟,每个阶段都制定相关法律,成员国依此实施一致对内对外政策,经历了由低到高的一体化形式。《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体,反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟,实行区域贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出了约300项立法,并规定了完成这些立法的时间表。 1993年,欧洲统一大市场正式形成。随后,欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》,并于1999年实现了经济货币联盟。如今,欧盟各国又将实行统一的宪法提上了议事日程。今后,欧盟将迈向完全的经济一体化,对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。在我国,经济区域内缺乏一致性的规则,各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异,没有规范区域一体化发展的统一法规。这个问题不解决,区域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此,在区域合作的进程中,区域政府间针对区域整体发展所达成的共识,必须要以制度性的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求:一是为合作行为提供足够的激励;二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏。

从制度理论的角度来说,区域合作规则是利益相关的个体即区域内各政府,在一个有限的“囚徒困境”博弈中而产生的一种合作均衡,它必须是以一致同意为前提。这种规则虽然随经验出现的,但它们在一个群体内以正规的方式发挥作用并被强制执行。可以说区域合作规则具有以下三个特点:第一,规则的形成是地方政府间相互博弈的产物,体现了参与者的一致同意;第二,将规则以文字的形式规定下来,具有较强的制度性;第三,有正式的执行机制。在区域政府合作中,跨行政区的协调管理机构和中央政府(一般在地方政府间利益纠纷无法得以解决时,才予以介入)充当了地方政府间利益纠纷的中间人,由它们就什么是违反规则的行为做出裁决,以一种正式化的方式维护区域合作规则。

因此,我们认为,区域经济内很有必要制定一个各地共同遵守的区域公约,以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。内容可包括:形成区域生产力布局原则和区域产业发展准则;开放共同市场,促进人才交流;建立协调的基础设施网络,统一开发利用自然资源,统一整治和保护环境;建立协调与管理制度,在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调,联手构建统一的制度架构和实施细则,以此协调各地区的政策行为;在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面,营造无特别差异的政策环境。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法,实现区域制度架构的融合。

需要特别一提的是,区域合作规则的形成和有效运作,必须要有与之相适应的新型的“区域利益分享和补偿机制”。我们知道,区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益,而打破传统的 “小而全”、“大而全”的工业体系,重新调整各地方政府的产业结构,形成合理的产业布局和产业分工体系是区域政府合作的题中应有之义。但合作结构中总有优势一方,有些地区可能必须从某些产业中退出,去重新定位自己的优势产业,而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模,进一步壮大自身的产业优势;有些地区生产的可能是低附加值的上游产品,有些地区生产的可能是高附加值的下游产品,于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿,让区域内所有的地区都共享合作的收益,否则,合作关系就会破坏,彼此利益都会受损。因此,区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡,实现合作双方或多方的双赢或共赢,这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。所谓区域利益分享和补偿机制,指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下,通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移,从而来实现各种利益在地区间的合理分配。当然,在这一机制中,中央政府的协调作用是不可或缺的,尤其是涉及到财政转移支付方面,更离不开中央政府的宏观调控。

五、结语

综上所述,区域政府合作机制,就是在中央政府良好的政策引导下,依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识,运用组织和制度资源去推动区域经济一体化,从而塑造区域整体优势。作为实现我国区域经济一体化的现实选择,这是由我国改革的初始条件决定的。我国是一个政府主导型的、现代化的后发型国家,一方面,计划体制下政府对经济的深度干预,政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力。另一方面,市场经济发育还极不成熟、公民社会的力量也还有待于发展和壮大,所以,除非政府之间达成共识,通过政府间合作,依靠一致性的行政力量、中央政府的政策资源和法律制度去实现一体化,否则在政府之外几乎没有足够的力量和制度渠道来实现这一制度变迁。当然,以政府合作来推动区域经济一体化,并不是强调政府的力量去替代市场,而是试图通过区域内地方政府的共同行动,一起尝试并进行以市场化为导向的制度创新,为区域内社会经济资源的优化配置提供一个一体化的制度平台。

同时,我们也必须意识到,在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里,要真正建构起一个行之有效的区域政府合作机制,实现区域经济一体化,绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看,甚至连欧洲的一体化也走过了半个世纪的艰难历程。但区域经济一体化的前景是诱人的。而且近年来,以长江三角洲和珠江三角洲为代表的经济区域内各级政府通过实质性的合作所表现出来的区域经济一体化的绩效,也使我们有足够的理由相信,建构一个行之有效的区域政府合作机制,推动和实现区域经济一体化,进而实现全国统一市场的形成,也决非是一个遥不可及的乌托邦。

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