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地方分权

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1.什么是地方分权[1]

地方分权是指尽量把更多的权力分散在地方的场合。

2.地方分权的主要功能[2]

1.有利于促进居民参与当地公共事务。

对于全国性公共事务来讲,由于其与地方居民的直接利益相关性较小,地方居民对全国性政策的影响能力很小,因此地方居民常常采取听之任之的态度。而在地方事务上,由于它与当地居民利益息息相关,关涉到每家每产的切身利益,地方居民对本地事务也较为了解,大家往往更有兴趣也有信心参与地方事务。地方分权有利于促进当地居民参与地方性公共事务,并在参与中准确地表达自己的利益偏好。这种建立于直接民主基础上的地方自治制度,有利于保障当地居民的合法权益。地方分权不但能使地方居民就近参与当地事务,而且可提升地方居民的民主意识,锻炼地方居民的自治能力,从而为整个国家的政治民主化奠定基石。

2.有利于促进地方政府对本地居民负责。

在地方分权制度下,地方行政首长不是由上级政府选拔任命产生的,而是由当地居民民主选举产生的,地方议会的代议制功能得到强化,它们对地方行政机关行使监督、牵制、批评的职能。地方居民参与本地公共事务尤其是参与选举活动,对地方议会和行政机关行使监督权,将迫使地方政府重视地方居民的意见和要求,并根据地方居民的偏好提供公共产品服务。逐渐地,地方政府官员将会从依附中央政府的立场中解放出来,转而成为地方利益的代表者。由于地方官员对当地情况比中央官员更加了解,他们可以敏锐地把握当地居民的意见和要求,在公共政策上采取有力措施以满足地方居民多样化的利益偏好。

3.有利于减轻中央政府的治理负担。

现代国家治理如果事事都依赖中央政府,将会导致效率低下,治理不善。由于各地在风俗习惯、地理环境、经济发展、历史文化等方面差别很大,中央政府在地方治理上实难作出统一规定,如果简单地采取“一刀切”的做法,势必导致削足适履、事倍功半的结果。为了减轻中央政府的治理负担,客观上要求将地方性公共事务交由地方政府自主处理。在全球相互依赖越来越密切的今天,各国中央政府在处理国防、外交、国际贸易、国家立法、统—国内市场、实现宏观经济稳定等全国性的政治、经济和公共事务方面,已经忙得不可开交。若将地方性公共事务治理权下放给地方政府,有利于减轻中央政府的治理负担。从政府善治的视角看,也应当将地方事务的决策权交给拥有信息优势的地方政府。施蒂格勒的最优分权理论指出,与中央政府相比,地方政府更接近于本地居民,更了解辖区居民的效用和需求,地方分权具有内在合理性和必要性。

4.有利于促进地方治理的制度创新。

在中央高度集权的“大一统”体制下,地方治理的政策制定和执行都由中央政府作出安排,地方政府没有自主权可言。在地方分权制度下,由于各地的具体情况不同,地方政府有权根据自身情况进行政策试验和制度创新,由于“船小好调头”和试错机会增加的缘故,容易形成各种新思路和新做法。各地之间的经济竞争,有利于促进新制度和新政策的迅速传播并被采纳。在允许居民自由迁徙的情况下,蒂博特所谓的“以脚投票”机制将会发生作用。人们可以通过自由迁移对地方政府的治理水平作出评判。如果认为一个地方不适合自身发展,家庭和厂商可以迁移到另一个地方去。这种“以脚投票”机制将会激发地方政府的创新竞争意识,促使地方政府竭力改善公共产品和公共服务供给状况。

5.有利于发挥地方政府的信息优势。

地方政府由于贴近基层,能够更好地了解本地社会经济的特殊性;地方政府由于接近选民,能够较好地了解并掌握当地居民的需求偏好。而中央政府所掌握的地方信息则带有较大的随机性和片面性。特里希的偏好误识理论指出,中央政府在提供地方性公共产品时,必然会受到失真信息的误导,提供的公共产品要么太多而造成资源浪费,要么太少而不能满足实际需要,从而不能实现地方资源的优化配置。与中央政府相比较,地方政府由于得地利和人和之便,它们对本地事务更加具有信息优势。如果实行地方分权,由地方政府负责提供地方性公共产品,就不会发生信息偏差和偏好误识。

6.有利于缩小地方政府的总体规模。

地方分权打破了中央政府一统天下的局面,地方政府可以根据地方治理的实际需要自主设置工作部门,而不必片面地追求与中央政府对口设置机构。在地方分权和自治的情况下,政府间的申请、报告、协议、认可、批准等繁杂事务将会大大减少,它有助于提高政府机器的运转效能,节减行政成本,提高财政资源的使用效率,从而有助于缩小地方政府规模和抑制国民负担水平的上升。美国学者布瑞南(G.Brennan)和布坎南(J.M.Buchanan)的研究认为,地方分权带来了地方政府间竞争,为了在竞争中处于优势地位,地方政府普遍将市场机制引入政府部门,从而减少了政府管制行业垄断,其结果必然是政府效率的提高和政府规模的缩小。

当然,要使地方分权的上述好处转化为现实,还需要满足三个前提条件。首先,地方分权单位应具有适当的管辖区域,地方分权单位不能太小,地方分权单位如果辖区人小,则会缺乏足够的自治财力和规模效应。其次,地方居民必须享有投票选择地方治理者的权利,地方政府必须通过竞争性选举产生。再次,地方居民必须拥有自由迁徙的权利,即地方居民具有选择“退出”或“逃避”的自由。如果地方居民既没有“用手投票”的民主选举权利,又没有“用脚投票”的逃避恶治自由,那么,地方政府就可以为所欲为,地方分权的上述好处就无从谈起了。

3.地方分权的必要性[3]

1)分权有利于效率的提高

如果一个社会在信息方面是完全的,经济活动是完全确定的,那么由中央政府提供公共产品,还是地方政府分别提供,应该是无差异的。但是现实社会中,信息毕竟是不完全的,由于信息传递的困难,以及获取和处理有关公民偏好的信息的高成本,中央政府对各地公民的偏好了解得并不是很清楚,特别是在一些大国。如果由中央政府提供公共产品,就可能会发生偏差,不是不足,就是过多。而地方政府在接近民众、了解所辖地区居民的效用和需求方面则具有相对优势。所以,由地方政府提供公共产品,社会福利有可能达到极大。

2)分权有利于遏制政府规模的扩大

政府预算规模过大,意味着公共部门占用了过多本该由私人部门利用的社会资源,明显会造成社会资源配置的不当。地方分权能够将市场机制中的竞争机制引入到政府部门内部,从而在多个政府部门之间形成纵向、横向的竞争机制,有利于打破中央政府的垄断控制。如果人们可以自由流动,就可以像选购商品一样选择自己感到满意的地方去居住,即选择那种公共产品最能满足他们的偏好而税收又是最合理的地区。如果居住地政府为了扩大预算规模而对公民课税过重或效率过低,人们就会“以足投票”,从而对各级政府的财政征税权力形成一个明显的约束。

3)分权有利于居民参与公共决策

在民主社会,人们有权对不同种类、不同数量的公共产品或公共服务进行投票表决。居住在各个地区的公民也应有权选择与自身利益密切相关的公共产品或公共服务的种类和数量。所以,地方分权的程度越高,各地区公民参与公共决策的机会就越多,可以通过公共选择机制将个人的偏好转化为地方政府的公共决策

4)分权有利于政府创新

在集权体制下,地方政府没有或很少有自主决策权,作为中央政府行政命令的执行者,他们缺乏创新的动力。在分权体制下,不同级别的政府在纵向上的竞争,以及同级政府在横向上的竞争,促使地方政府有动力根据自己的特点进行制度创新。

4.地方分权的局限性[3]

1)外部性问题

地方政府提供的一些公共产品可能会使其他地区产生影响,使其承担额外的成本或享受额外的收益。比如,在一些由地方政府投资的高校,学生毕业后很有可能不在该地区工作,而是迁往其他地区,那么其他地区就会从受过良好教育的劳动力中得到额外的收益,这是一个正的外部性的例子。在地区之间,也可能产生负的外部性。处于江河上游地区的人们如果从事一些易造成水污染的生产和生活活动,就会对中下游地区的人们带来不利的影响。所以,如果某个地区在提供公共产品时只考虑本地区的利益,这些外部影响就会被忽略,结果就可能是某些公共产品供给过多,而有一些公共产品则供给过少。

2)规模经济问题

公共产品具有共同消费的特征,可能会产生“规模经济效益”,即使用的人越多,人均成本就越低。比如,如果临近地区的人们享受同一个消防系统的服务,那么每个人为此支付的成本就比由各个地区分别提供时要少很多,因此,所有参与此项服务的地区的成员都会因此而受益。但是,不同的公共产品的提供和生产活动受制于不同的规模经济。以公园和国防为例,显然,国防是人人都需要的公共产品,具有最大的规模经济,应当由较高层次的政府来提供;公园的受益者仅限于某一区域的居民,应当由较低层次的政府来提供。所以,如果所有的公共产品都由地方政府提供显然是缺乏效率的。

3)公平问题

在一个国家,不同的地区由于自然条件和历史条件等方面的不同,在经济发展过程中会出现明显的差异;不同的社会公民由于要素禀赋、社会机遇等方面的差异,在收入和财富的分配方面也会有明显的差异。如果贫困人口,特别是贫困地区的居民在衣食住行、教育、健康等方面的基本需求都不能保障,对社会会产生严重的负面影响。所以,客观上需要有一个缩小地区之间、社会成员之间贫富差距程度的收入再分配制度。毫无疑问,这一制度的提供者应当主要是中央政府。

4)经济波动问题

市场经济条件下,宏观经济的周期性波动是市场失灵的一个重要表现,大多数国家都选择利用财政政策货币政策宏观经济政策进行干预,来实现宏观经济的稳定运行。在分权型体制下,如果地方政府掌握了大量的财力,中央财政就会非常拮据,很难利用各种经济手段来影响经济波动。而且地方政府为了增加财政收入,盲目竞争,短期行为严重,对经济的稳定发展也非常不利。所以,地方分权是必须的,但是完全的地方分权也有其局限性,也就是说不同级次的政府间应当建立一种适度分权和适度集权相结合的财政关系。当今成熟市场经济国家的政府间财政关系已基本定型,实行财政联邦制。这种体制的基本特征是整体性、规范性和稳定性,各级政府之间的财权和事权得到了明确的划分,并通过法律形式加以规范,同时多级财政又连接成为一个相互依存的整体,以保证国家整体的社会和经济发展目标的实现和地区经济和社会的协调发展。因此,财政联邦制能够较好地实现中央集权和地方分权的优势互补。

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