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行政发展

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1.什么是行政发展[1]

所谓行政发展,是指行政主体在特定的环境中,通过一定的方法和途径,突破、重塑和优化原有的行政体系,不断完善行政功能,实现特定价值追求和政策目标,创造良好运行状态,达到价值和现实相统一,朝着更高一级形态发展的正向态势。

2.行政发展概述[2]

20世纪50年代,美国哈佛大学教授里格斯提出了发展的行政和行政发展两个概念,并且将这两个概念作为发展行政学的两个研究对象。发展的行政是指政府为了推动和配合社会变迁,为了推动和促进社会经济、政治、文化发展,实施的各种行政行为。而行政发展是为了加强行政能力所实施的一种改革过程。行政发展是指通过一定的方式改变既存的行政系统及其活动方式,使其过渡到一种新的状态,以期行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡,从而发挥更大的能量。显然,发展的行政强调的是行政体系对于社会的推动,而行政发展则是一个强调行政体系在行政环境的作用下进行变革,并与行政环境取得再次动态平衡的过程,行政发展的主要目的是提升行政能力。行政发展是为了实现发展行政,但在发展行政的过程中,行政环境又对行政体系提出了更新的要求,行政体系又必须进行不断的发展,才能满足与行政环境保持平衡这一客观要求。从这个意义上说,行政发展并不是行政体系孤立的变化,而是同社会发展联系在一起的,是社会发展的一个组成部分。社会发展既包括行政发展,也包括政治发展、经济发展、文化发展等,所以行政发展同政治发展、经济发展、文化发展之间存在相互联系、相辅相成的关系。作为行政环境的重要组成部分,政治发展、经济发展和文化发展必然要求和推动行政发展,行政发展也必然引起和推动其他方面的发展。

20世纪70年代以来,各国政府面临着许多新的挑战,政府必须处理的公共事务日益增多,而可资利用的公共资源却日益减少,公众希望政府提供更多、更好的服务,但政府却因为无法获得充足的资源以及政府本身的种种痼疾而疲于应付。因此,为了摆脱困境、提高政府绩效,各国政府都十分注意通过“政府再造”即行政改革来实现行政发展,以此来迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战。西方国家率先启动和实施了各种改革方案,如法国的 “革新行政管理计 划”,日本的“关于行政改革的具体方针政策”,葡萄牙的“公共选择计划”,美国的“国家绩效评估报告”,加拿大的“行政管理2000年 ”,英国的“效率稽核”、“财务管理改革方案”及“续阶方案”等。通过这些行政改革措施,西方各国的行政体系在多方面实现了较大的发展,主要表现是:通过放权或者分权,进一步扩大了公民参与;通过减少各种不必要的规章制度,实现了从重视规章到重视结果的转变;通过引进企业家政府的管理理念,实现了从不讲管理成本到注重行政管理产出的转变;通过打破政府对公共服务和社会事务的垄断,实现了从重管理、轻服务到公共服务社会化、多样化、标准化和长期化的转变等。这些行政改革措施有效地提高了行政绩效和公民对于政府施政的满意度,进一步推动了社会的协调发展,巩固了政府权威的正当性与合法性。

3.行政发展的特点

(一)行政发展是一个具有积极意义的良性互动过程

行政发展是行政体系由低级形态向高级形态转变,行政绩效由较低水平向较高水平转变的过程,所以行政发展本身是行政体系不断完善、不断进取的运动过程。行政发展的动因一方面来自于社会其他方面的发展,如政治发展、经济发展、文化发展等,另一方面来自于行政体系内部为了提高生存能力和行政绩效所提出的诉求。社会其他方面的发展促进了行政发展,行政发展也可以推动社会其他方面的发展。不可能出现仅有行政发展而不影响和促动社会其他方面发展的情况,也不可能出现仅有社会其他方面的发展而不影响和促动行政发展的情况。如果改革对路,则行政发展无论是对行政体系本身,还是对社会其他方面,都具有十分积极的意义。

(二)行政发展是一个有利于社会稳定和秩序化的过程

行政发展是体系与外界环境之间从不平衡到平衡,再到不平衡,再到平衡的过程。行政发展没有终点,只有不断循环。所以,稳健而有序的行政发展是社会稳定和秩序化的基本保证因素之一,缺乏稳健而有序的行政发展必然引发社会一定程度的动荡。行政发展过程中,涉及许多利益再分配过程,必然出现许多不稳定因素,这是行政发展的必然现象。但是,任何行政发展都应该尽量避免或减少社会动荡并最终导致现行社会结构解体的现象。稳定的社会环境对行政发展利大于弊,行政发展应该在一个稳定的环境中和谐发展,而由不稳定的行政发展引发的社会其他方面的不稳定,又会反过来影响行政发展的进程和行政发展的方向。所以,应该尽量追求在稳定中推进行政发展,在发展中实现社会稳定。

(三)行政发展是一种制度支撑下的行政动态过程

行政发展的目标之一就是把非正规化和低组织化的行政行为转变为高度正规化和高度组织化的行政行为。在这个目标的制约下,行政体系的运作和结构都应该尽量制度化。换言之,行政发展需要一种连续的制度支持来保证。非制度化的行政行为往往会带来行政组织的无序化,进而会带来社会结构和秩序的无序化。为了保证行政组织的有序化,必须坚持行政发展的制度化。这就要求行政发展必须按照一定的发展目标,有计划、有秩序地进行。在稳步推进的前提下,尽量保持政策的连续性和稳定性。制度本身所体现出的稳定、规范和有序应该成为行政发展的价值取向和成功保证。

(四)行政发展是一个整体性的系统变化发展过程

行政体系是社会大系统的一个子系统,行政体系中的任何部分又是行政体系的子系统。行政体系子系统的任何发展和变化都会引发整个行政系统的发展和变化,也会引发社会大系统的变化。社会大系统的发展和变化也会引发行政系统的发展和变化,如政府职能转变会引起政府职能的调整,人事制度的改革会促进政府职能和机构的完善。所以,行政发展具有整体性和相关性等系统所具有的所有特征。行政系统的发展是靠各个部分的发展形成的,所以应该注意保持行政体系内部各个部分的协调发展和适度发展。对于发展的时间、性质、程度、速度等,应该具有一定的整体安排,应该注意它们的相关性,不能某个部分过度发展而其他部分滞后发展或不发展。多年来我国机构改革只靠机构本身的增减来进行,忽视了政府职能的改革,于是陷入了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。其原因就在于没有注意到行政发展具有整体性这一特点。20世纪90年代以来,正是利用了行政发展的整体性这一特点,通过转变政府职能来精简政府机构,结果取得了较大的成功。

4.行政发展模式[2]

行政发展是一种全球性的现象。在行政发展的过程中,世界许多国家都进行了适合自己国情的探索,也都积累了一定的经验和教训。在此基础上,形成了几种有代表性的行政发展模式。所谓行政发展模式,是指行政发展的特点、方式、途径与过程的总称。如果按照地区特点来分,行政发展模式主要包括英美模式、法德模式、希腊模式、内源式发展模式和外源式发展模式五种。如果按照行政发展的内容来分,行政发展主要包括以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展模式、以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式、以进行授权改革来实现的行政发展模式、以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模式。

(一)按照地区特点来划分

1.英美模式

英美模式的基本特点是利用私营部门的管理理念来重塑政府,其核心在于大力推进政府职能的市场化,以带动行政功能、内部机构和行为方式的全面改革。改革方式包括以权力分散和放松规制为主要内容的公共行政的民主化;以国有企业和事业单位等公共部门的民营化为主要内容的公共部门民营化;以把市场竞争机制引入公共服务为主要内容的公共服务市场化;以将企业文化有条件地移植到公共行政当中,从而改善政府工作效率为主要内容的公共管理企业化;以推行电子政务为主要内容的公共运营信息化等。英美模式的主要特征是:以调控代替直接提供公共服务;以行政程序的简化与灵活化代替繁文缛节,节约资金以开展革新实践;行政决策行政执行机构相分离,并建立自治执行局;由竞争带来的私有化政策得到了更加广泛的应用;领导风格人事管理程序(录用、解聘、动员等)更加灵活;决策权放宽使得公务员责任制更加明确;以客观事实、既定结果和顾客为导向的行政运作模式。英美模式的发展经历了一个从传统公共行政向新公共管理的变化,其主要特征是公共管理方式的根本性变革。

2.法德模式

法德模式是以法国和德国的行政发展为代表的一种行政发展模式。这种类型的行政发展主要发生在行政文化崇尚科层制传统的国家。这种模式的特点是不打乱各个行政机构的运作,而只是对行政机构实行更严格的管理监控,在行政发展的步骤上,崇尚非连续性的渐进主义。这种行政发展模式的主要手段为:调整公共事业,压缩人事开支,转变组织机构。这种发展模式从目的上看,也是行政管理走向现代化的进程,但从发展的时空上看,却反映出行政改革的一种长期进程。

3.希腊模式

除了希腊外,具有这一类型行政发展模式的国家还有意大利、西班牙等。这些国家的公共机构要么组织不完善,要么刚刚脱离前韦伯制状态。这就决定了行政发展必然以行政合法性和制度化作为改革与发展的当务之急。这些国家零星地引进了一些管理主义的改革措施,有的则把韦伯制作为更现实的改革目标。

4.内源式发展模式

这种发展模式是指新兴的工业化国家的行政发展模式。这种发展模式是在行政发展进程中将本国、本地区的文化传统同市场经济的特殊要求有机地结合起来,充分调动社会各方面的积极性和创造性的过程。内源式发展模式以韩国等国为代表。在这种模式下,行政发展的主要动因来自于政府内部的生存需要。这种模式在实施行政发展时,十分重视本国的社会、文化环境对行政发展的制约和影响,对于行政发展目标的确定、步骤和措施的设计,强调立足于本国的文化特性,尽量缩小从国外引进的价值观念和本国价值观念的距离。在借鉴国外的行政发展经验时,也比较注意其所处的历史条件和本国历史条件之间的差异。这一模式具有以下四个基本特点:第一,政府始终把自身的改革同自身的生存结合起来,危机意识比较强。第二,强调公共部门的民营化,以这种措施来为政府的职能和机构“瘦身”。另一方面,政府同民间特别是私人企业保持着良好的关系,以此来发挥其管理经济的职能。第三,将传统行政文化和现代文官制度有机地结合起来,使得公务员制度始终保持较强的生命力。其四,行政改革与发展大多是在一党执政的情况下推行的,这有利于保持行政发展的连续性,不至于由于政党的更替而导致行政发展出现断层。

5.外源式发展模式

外源式发展模式是被为数不少的发展中国家所实践的行政发展模式。这种模式是指以发达国家的经验和做法为基础,在不考虑本国历史、文化、社会现实的情况下,完全输入发达国家的制度、文化、技术、思想方式和行为方式等,来实现本国的行政发展。这种模式的特点是,第一,行政改革与行政发展是以相对落后的社会经济条件为基础的,所以起点比较低。第二,行政改革是在外力强迫下的“自我手术”,缺乏改革与发展的内源性和自发性。由于忽视本国的国情,主要套用其他国家的行政发展模式,改革不对路,这就导致了行政发展的结果往往适得其反,甚至加剧了专制与腐败。第三,政府权力高度集中,严重缺乏社会中介组织或中介组织发育不良。第四,动荡不安的社会局面造成了行政改革与行政发展的极大障碍,导致政府缺乏权威,体制不健全,机构涣散,效率低下。外源式发展模式在第三世界经历了一系列失败后,许多发展中国家的学者认为,行政发展应该走内源式发展的道路,特别是发展中国家的行政发展更应该如此。

(二)按照行政发展的内容来划分

1.以解除政府管制的改革方式来实现的行政发展模式

解除政府管制的改革方式,又称“放松政府管制模式”或者“规制缓和”。通过这种改革方式来实现的行政发展,其主要内容包括:在组织规章方面,废除公共部门不必要的规章制度,依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作,提高办事效率,增进社会的整体利益;在管理决策方面,强化行政官员的决策作用,弱化政治家的决策作用,让行政官员做出更多的决策,在执行规章制度时赋予行政官员更多的灵活性,在理论上突破传统的科层官僚制把决策视为政治家特权的理念;在组织结构方面,淡化行政组织结构,强化有效行动的能力;在公共利益方面,强调协调各方面的利益关系,促进社会整体福利水平的提高。

2.以实行企业家政府的改革方式来实现的行政发展模式

在组织结构上,这种行政发展模式首先把政府机构市场化,引入竞争机制,主张下放决策权力和执行权力,把过于庞大的政府公共部门分解为若干可以相互竞争的运作部门,把大量的服务职能下放给低层机构,甚至于让民营部门来承担,打破公共部门的垄断性控制,降低管理成本,减少服务费用,提高服务质量和效率;其次是减少政府的机构和结构层次,使多层次的金字塔式的结构逐步变成层次少的扁平结构。

在政府官员管理上,这种行政发展模式实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。对政府官员的管理,一是打破终身雇佣制,主张仿效企业雇用经理的做法聘用政府部门主管人员,并在雇佣合同中明确官员的绩效标准;二是彻底改变传统的做法,打破“大锅饭”式的工资分配制度,建立个性化绩效工资制度,以此来作为调动公务员工作积极性的有效手段。

在公共政策的制定方面,这种行政发展模式主张按照市场游戏规则制定公共政策。因为该模式主张将官僚机构的诸多职能转移给具有企业家理念的公共部门来履行,这样,公共政策也必然要以市场信息为导向,并由具有企业家理念的公共部门根据自己的价值判断来制定。但在具体的运作过程中,存在着政治家意志和企业家理念的价值冲突。政治家难以放弃政治控制,希望具有企业家理念的公共部门与自己的意志保持一致,但具有企业家理念的公共部门的价值判断与政治家的意志未必完全一致,这就难免出现矛盾冲突。同时,在维护社会公平与公正等方面,企业家政府的行政发展模式仍然有许多力不从心之处。这些理论和实践的矛盾表明这种行政发展模式虽然具有可取的一面,但也具有过于理想化的一面,在实践中如何协调政治家意志和企业家理念、如何维护社会的公平与公正,依然是这种行政发展模式值得研究的一个较大问题。

在政府与公众的关系上,企业家政府主张以公众为中心,政府围绕公众的需求提供服务。而传统官僚体制则是以政府为中心,由政府来规范公众行为。企业家政府模式视公众为“消费者”,由公众来规范政府的行为。企业要根据消费者的需求来生产产品,政府也要根据公众的要求来提供公共服务。

3.以进行授权改革来实现的行政发展模式

授权模式是在对传统官僚制模式进行深刻反思的基础上所推出的一种行政发展模式。该模式十分重视公民的参政权力和基层公务员的决策权力。该模式认为,传统科层官僚制固有的组织结构和管理方式是影响行政效率提高的主要障碍。因为传统科层官僚制认为,行政只是执行政治决策,这样,行政体系的主要工作内容就是以执行为特征的运作过程。于是,在行政体系内部,行政执行必然按照层级逐级下达指令,这样不利于调动各个层级公务员的积极性和创造性。这是导致行政效率低下并因此而引起社会公众不满的主要原因。因此该模式主张:分权于基层,吸收原来被排斥在决策过程以外的社会团体和政治力量参与政府管理活动,让长期处于被动执行地位的管理者具有参与权和决策权;放权于服务对象,给服务对象更多的权利;实行共同协商,吸收社会团体、各阶层公众进行参政议政。授权模式反映了政府重视公民参与行政管理的价值理念。

在决策上,授权模式主张通过自下而上的分权方式进行决策,充分发挥低层机构和人员的积极性和创造性,不赞成利用自上而下的集权方式进行决策。

在体制结构上,授权模式极力反对传统金字塔式的组织结构,主张减少中间层次,尽可能地缩短组织高层与低层的沟通路径,给低层组织更多的灵活决策的权力。

在管理上,授权模式推崇内部参与管理,尤其强调给低层公务员更多的参与权力分配的机会;在业务管理上,提倡全面质量管理并强调以组织内的小组或其他小集体为单位进行评估和奖惩,这样既可以提高整体行政质量和效率,又可以增强团体协作意识。

4.以实行灵活政府的改革方式来实现的行政发展模式

灵活政府的改革方式主要是为革除传统科层官僚制带来的政府僵化弊端设置的。这种行政发展模式认为,政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制是政府僵化的主要原因之一。因此,这种行政发展模式主张在组织上建立临时性机构,完成一些日常事务和专门性的特别任务,如一些一般和特别(专门)工作委员会、工作小组或项目小组等。在人事上搞短期的或临时雇(聘)佣制,任务完成后即解雇(聘)。在权力上根据地缘管理原则下放权力,使权力也具有灵活性和多样性。这一模式特别强调在政府内部应该不断创新组织结构,取消过时、僵化的部分机构,建立临时性的充满活力的机构,通过这种方式来不断整合、创新政府的组织机构,以实现政府职能目标。这种行政发展模式的要旨是强调基层公务员和社会公众在政府决策中发挥作用。这实际上是强调政府公共决策民主化。

两方行政发展在实践中取得了明显的成功,以英美、法德、希腊为代表的西方行政发展模式已经得到了许多国家的关注或借鉴。作为在比较完善的市场经济体制下和在比较稳定的社会条件下进行的行政发展模式,西方行政发展模式在公共领域的选择中,始终贯穿着韦伯式的传统公共行政与代表行政现代化的“新公共管理”这两种基本取向的比较及争论。西方行政发展模式共同的特征是;第一,市场经济发达,社会中介组织成熟,产权裁度明确,政府与企业、政府与市场之间的界限明晰,市场机制逐渐被引入到行政系统中来。发达的市场经济是西方行政发展得以成立的根本基础。第二,信息产业的发达,不仅改变了传统的行政价值与观念,而且为行政发展提供了雄厚的物质基础和技术基础。第三,制度创新能力强。西方的每一次行政发展都是一次制度创新。这种制度创新不仅有利于巩固改革成果,而且有助于推动下一轮行政改革,实现下一轮行政发展。任何国家都有自己的国情,也都有自己行政发展的条件和原因,在借鉴他国的行政发展模式进行行政发展时,最主要的还是立足本国,将他国的经验和本国的国情进行整合,不断开拓创新,最终形成具有本国特色的、适合本国国情的行政发展模式,以此来推动行政体制创新,实现社会协调发展。

5.当代中国行政发展的基本特征[2]

在相当长的时间里,我国行政发展一般以机构改革为主要表现形式而向前推进。建国初期至20世纪80年代中期,我国行政改革的主体框架主要是调整政府规模和中央与地方关系,主要内容是下放权力及精简政府机构和人员。下放权力是政府内部上下权力结构的调整,精简机构是政府内部结构的一种规模变化。所以,在此期间所进行的机构改革基本上是围绕政府的权力结构展开的,既没有涉及经济体制的改革,也没有涉及政府职能的改革。以往历次政府机构精简和人员裁减,都没有取得持续性的效果,原因就在于计划经济体制没有变动,计划经济体制严重束缚着行政改革,使得行政改革难以触及管理体制本身,难以同时进行政府职能转变,这样,机构改革就跳不出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”和“分开-合并-再分开-再合并”的“怪圈”。但不可否认的是,这些改革都是在当时的历史实践需求下进行的,起到了相应的历史作用,也积累了一定的经验。

自20世纪80年代中期以后,我国的行政改革无论是内涵、模式、深度、力度和外延都发生了很大的变化,并且以层层推进的方式向纵深发展。这一阶段的行政改革注重转变政府职能,加快制度创新,扩大对外开放,坚持政府改革与多项改革互动。在行政理念、行政组织、行政体制、行政管理方式方面进行了系统改革,逐步实现了行政改革与经济体制改革、社会管理体制改革的紧密互动。

纵观我国行政发展的历程,虽然有曲折和教训,但仍然取得了很大的成功。我国行政发展主要有以下几项特征。

(一)始终坚持以发展经济为中心

中国的行政改革始终坚持以经济建设为中心。社会主义市场经济体制的确立,从根本上规定了我国政府与市场、社会的关系模式,并进一步规定了我国政府改革的方向。无论是人员的精简,还是人员的调整,都服从发展经济的需要。例如,实现了政府与市场的功能性分离,促进了市场经济由小到大、由弱变强,有效防止了公共权力直接介入市场活动。同时,转变政府职能,促进政企分开,努力使企业拥有真正的自主权。防止和反对政府权能越位、缺位,支持和保护独立经济法人自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的主体地位。并随着改革的进程而不断深化这一改革方向,“在经由了政府控制经济(计划经济)、政府主导经济(双轨制)的历史阶段之后,加速走向政府宏观调控经济(市场经济),回归凌驾于社会之上的公共权力主体的地位”。

(二)正确处理改革、发展和稳定的关系

各国的行政发展实践表明,一个国家的行政发展目标能否实现,与其能否保持一个稳定的社会秩序密切相关。没有社会的稳定,就不可能实现有序的行政改革,缺乏有序的行政改革,也难以实现健康的行政发展和经济发展。从总体上看,行政发展是行政系统与行政环境之间由平衡到不平衡,再由不平衡到平衡的过程。其价值取向就是追求行政系统与行政环境之间的平衡。社会稳定是行政环境稳定的一个重要组成部分,没有社会环境的稳定,就没有行政环境的稳定,也就难以实现行政发展的价值取向。“中国的问题,压倒一切的是需要稳定,没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。”从实现行政发展的过程来看,中国政府在推进行政改革的过程中,十分注意从整体上把握改革、发展和稳定三者之间的辩证关系,把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,把不断改善人民生活作为处理改革、发展和稳定关系的重要结合点,把惩治腐败、加强行政监督作为改革的重要内容,把依法行政、建设法制政府、强化政府的服务意识等作为调整行政理念的重要指导思想,把人民满意、高兴、拥护和赞成当成自己的最高原则,各方面相互协调、相互促进。尤其是在机构精简、人员分流等涉及人们切身利益的敏感问题上,始终注意采取积极稳妥的方针,坚持以人为本,既坚定不移地推进改革,又妥善安置富余人员,在保持社会稳定和政府工作连续性的前提下,使改革达到预期的目的,成功地实现了阶段性的行政发展目标。

(三)借鉴国外行政改革经验与吸收我国传统行政精华并举

西方发达国家在行政改革方面取得的经验和教训,是全人类的精神财富,值得我们学习和借鉴。所以,坚持对外开放就成为中国的一项既定国策。同时,中国是一个具有悠久历史的文明古国,中国古代的行政管理有它独特的优势和魅力,其体系完善严密,内涵博大精深,是一个极其丰富的文化宝库。中国古代统治者们历来都很重视治国安邦之策,几千年的行政历史为当今中国的行政改革提供了丰富的营养。因此,我国在行政改革中,一方面坚持对外开放,借鉴和吸收世界各国行政改革成功的经验和做法,学习发达国家科学管理的方式、方法,以丰富我国行政改革的内容。如在政务公开、电子政府、发展和培育社会中介组织等方面,我国就借鉴了不少西方国家行政改革的做法。另一方面,也十分注意弘扬中国传统文化的精华,古为今用,促进中国特色的行政管理体制的建立和完善。如科举制是我国古代在选拔官吏方面的一次制度创新,对后来的西方文官制度产生了重大影响,成为中国古代对世界行政管理所做的独特贡献。我国在行政改革中建立的公务员制度,就从科举制和西方文官制度中借鉴了一定的形式和思想。

(四)坚持渐进式改革

中国的行政改革是一项十分复杂的系统工程,涉及各种利益关系和权力格局的调整,必然会遇到许多矛盾和问题。同时由中国的特殊国情所决定,我们只能借鉴而不可能完全照搬其他国家行政改革的成功经验,这就决定了中国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性,决定了中国的行政改革必然具有探索性的特征。在不可能一步到位的条件下,只能采取渐进的方式。因此,我国在推进行政改革的过程中,走的是一条不断积累、不断创新、渐进发展的道路,采取从点到面、从局部到整体、从表层到深层分步实施的做法,“摸着石头过河”,自上而下地逐步推行,使改革取得了明显的成效。我国的行政改革在与市场良性互动的过程中,从逐步调整或修正行政权力关系,不断强化市场的竞争规则,进而建立必要的市场秩序,又发展到现在的建立以公民参政议政权为基础的政务公开制度、建立以行政责任为核心的政府自律制度、建立以公正的司法审判为保证的司法制度、建立以媒体报道为主要形式的社会舆论监督制度以及建立这些制度的有效运行机制,就充分体现了我国渐进式改革的特点。

(五)立足于中国国情

由于各国经济水平、政治体系、历史发展和文化观念的差异,各国政府所面临的问题和任务也具有很大的不同,这就决定了每个国家都应该从国情出发,实施具有本国特色的行政发展,以保证行政发展符合本国实际。中国行政体制改革的指导思想就是建立有中国特色的行政管理体制。这一指导思想体现在行政改革的许多方面。比如,中国人口众多,国土辽阔,占世界人口的22%,共有56个民族,在处理集权和分权、放权的关系时,一方面强调维护国家统一,保证中央政府的权威,实现民族团结;另一方面也强调对地方政府的适当分权,充分保护和调动各地方政府的积极性。在行政改革的具体步骤和方法上,十分注重从各地实际出发,不搞一刀切,允许各地在遵循改革的总原则和总方针的前提下,在改革的具体步骤和方法上因地制宜,灵活处理。在处理行政发展和经济发展的关系时,坚持行政改革与实现可持续发展并重,坚持实行以公有制为主体的社会主义经济制度,政府始终承担对公有制财产的保值增值的责任等。

6.WT0后我国行政发展的趋势[2]

2001年12月11日,中国正式成为世界贸易组织(WTO)的第l43个成员。加入WT0是中国应对经济全球化机遇和挑战的重大决策,也是我国对外开放进入一个新阶段的标志,有利于我国在更大范围内和更深程度上参与经济全球化的进程。全球化进程中的行政发展问题,是21世纪世界各国日益关注的问题。作为经济全球化的一个组成部分,加入WT0对中国行政发展所带来的影响是全方位和多层面的。“目前最为直接和突出的是对国家发展战略和政府管理体制的挑战。”

这种影响主要来自于成员国的多边协议所确定的原则,其表现形式则主要是运用贸易管理授权对成员国的贸易行为进行规范,继而在更深的层次上,对成员国的行政管理理念、职能、体制以及管理模式等产生进一步的影响。

(一)WT0规则对我国行政发展产生直接影响的途径

根据WT0的有关原则,在成为WT0成员后,WT0便获得了对成员国政府贸易行为的监督权和管理权。在WT0的贸易原则和游戏规则内,蕴含了发达国家的治理理念、政治诉求、制度原则和行为方式。其中的多边经济贸易规则是经过长期博弈的结果,具有普适性和权威性,具有法律的地位。这些贸易原则和游戏规则首先对经济贸易层面的关税及相关贸易法律法规发生作用,然后在更深的层面上对与经济贸易有关的行政管理体制和政府运作模式产生影响,并通过这些贸易原则和游戏规则,潜移默化地影响成员国的经济活动方式、行政行为方式、文化生活方式以及思想观念等。加入WT0,对我国行政发展产生影响的途径是多方面的,既有间接途径也有直接途径。间接的影响途径如改变文化生活方式等,而产生直接影响的途径则主要包括通过修订法律法规和改革行政审批制度的途径,通过限制政府权力的途径,通过改变权力结构的途径等。主要包括:

1.通过修订法律法规和改革行政审批制度的途径产生影响

加入WT0对中国行政体系带来的影响首先是在与贸易有关的法律法规和行政审批制度层面展开的。换言之,WT0将首先通过影响我国的法律法规和行政审批制度的途径影响我国的行政体系。根据我国政府同WT0成员国的多边协议,中国对WT0做出了“继续法律改革”、“改革价格控制制度”、“继续国有企业改革”等七项承诺。这些承诺一方面要求清理、修汀、废除不适合WT0要求的法律法规和政府的有关规定,另一方面要求加速改革与贸易体制相关联的行政审批制度,以此来实现与WTO在法律和行政审批制度上接轨。行政审批制度改革的目的在于减少行政审批事项,转变政府职能,校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为,形成与市场经济相适应的政府管理新模式;清理法律法规的目的在于更好地融入经济全球化的进程,减少改革的阻力,建设适应社会主义市场经济体制和符合WT0规则要求的公共管理体制,实现更高的资源配置效率和更大的社会公平度。

2.通过限制政府权力的途径产生影响

WT0对行政体系的影响还表现在另一方面,即各级政府公布的法规规章,将受到WT0规则确立的审查制度的检验。根据这种审查制度,中国司法机关将改变过去不受理针对政府抽象行政行为所提起的行政诉讼这一做法,而按照WTO有关司法审查的规定,把政府做出的与市场有关的抽象行政行为和部分终局行政裁决行为,纳入到法院司法审查的范围。,同时,WT0要求所有成员国必须建立独立的司法审判制度,由法院负责审理个人或企业对政府违反WT0规则的行为提起诉讼。WT0也有自己的争端解决机制,有统一的管理机构和统一的争端解决程序。一圈政府的违法行为导致的国际争端会受到WT0的审查,并要承担由此造成的后果。也就是说,在相关的贸易领域,任何影响利害关系人权益的政府行为都必须纳入法院的司法审查范围内,而司法市查县有全局性、普遍性和持久性。这种变化从表层来看是作用于行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等,但从潜层次来看,其实质就是用WT0的规则对政府权力进行限制,防止政府滥用权力。

3.通过改变权力结构的途径产生影响

政府权力结构是指一个国家行政权力的分配模式。WT0可以通过改变政府权力结构的途径对我网行政改革产生影响。新中国成立后,长期实行计划经济。与此相对应的是政治上实行高度中央集权。改革开放以来,中央政府向地方和企业下放了一部分财政权和管理权。这种做法反映了行政改革必须适应经济全球化趋势的一种革新理念,与WT0原则的主要精神在方向上有吻合之处。但是,WT0的总原则所诉求的并不是简单的部分放权或分权,而是完全意义上的行政权力非集权化。表面上,WT0的总原则并没有对成员国行政权力的分配模式提出特殊诉求,但由于该原则的要旨是在全球建立全面、彻底的市场机制,要求经济运行机制全面市场化,因此,其最终诉求是全球范围的非集权化过程。,我国行政改革中的下放行政权力,虽然取得了很大的成功,但也在一定程度上引发了地方主义分权化的趋势。这种地方主义分权化并不是市场经济范式诉求的非集权化。地方主义分权化以地方垄断、部门垄断和分割市场为特征,并以此取代计划经济时代的中央集权垄断。市场经济范式诉求的非集权化反对各种形式的国家干预所导致的垄断,自然包括地方政府干预所导致的垄断。所以,中国加入WT0后,WT0给中国行政改革带来的最大影响,是通过长期的对于市场经济模式的追求,改变政府权力结构,加大非集权化的程度,加快非集权化的进程。

(二)加入WT0后我国行政发展的趋势

在加入WT0以后,我国的经济、社会已经并将发生重要的变化,行政管理也不能置身于这种变化之外。从目前的情况来看,我国的行政管理主要呈现出以下几种发展趋势:

1.加快从全能行政向有限行政转变的步伐

我国是一个长期实行政府主导型经济体制的国家,这就决定了加入WT0之后,我国政府职能的转变将是最为突出的问题之一。在计划经济体制下,我国一直实行全能政府的模式,政府全面控制着资源和生产经营资料乃至生活资料。这种“

全能”的基础并不在于政府能力的突出以及公民能力的匮乏,所以极大地抑制了社会主体的积极性和创造精神,是导致行政效率低下的主要原因之一,“权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权利和自由所限制。”

在社会转型时期,由于种种利益关系的存在,这种全能政府模式依然有一定的存在空间和一定的影响力,对于社会发展和进步存在一定程度的阻碍作用。但是,有限政府是人类进入近代社会以来对政府角色的基本定位,实践有限政府的理念有利于发展生产力。加入WT0之后,随着非集权化进程的加快,必然要求加快政府体制创新的步伐,彻底打破权力过分集中的传统政府管理体制,打破政府垄断公共物品供给的局面。促进政府将部分公共服务职能转交给社会和企业,实现其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务提供的转换过程。在此基础上,必将加快政府职能从“全能政府”向“有限政府”转变,由直接管理向间接管理转变,由微观管理向宏观管理转变,由单一的行政手段向经济、法律、行政手段并用转变的过程,从而实现经济全球化条件下政府职能的根本转变。可以认为,作为行政环境的一个重要组成部分,加入WT0为改革政府体制、转变政府职能提供了一个现实的、可供选择的途径。

2.重塑政府与社会的关系

西方各国政府在20世纪70年代以前,其行政管理更多地体现出管制行政的特点。“管制”主要是指政府为了纠正市场失灵,依据一定的规则对企业活动进行限制的行为。但从20世纪70年代开始,西方各国的政府管理普遍陷入危机和困境,引发了席卷全球的公共管理改革浪潮。经过长期的实践探索,西方各国政府最终选择了服务职能:改变过去以政府为中心,重视行政,轻视管理、轻视治理、轻视服务的倾向;开始注重公共服务,提倡顾客导向,提倡政府提供回应性服务,重视满足公众的要求和愿望,提高政府服务质量;实现从管制行政向服务行政的转变,以改善政府与社会的关系。我国政府与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的,公民社会不发达,社会自治能力不强。在一些政府工作人员的意识中,政府是凌驾于社会之上的机。构,所以“全心全意为人民服务”的意识淡漠。官僚主义、腐败、缺乏公共责任意识、遇事对上负责不对下负责、对官负责不对民负责等消极现象依然存在。这与一些政府机构及其工作人员没有处理好政府与社会的关系密切相关。加入WT0以后,市场经济要求政府改变干预经济的方式,这必然带来政府的职能结构发生衍变。为了避免发生政府管理危机和适应经济全球化的要求,政府的行政管制的职能将会逐步向公共服务的职能转变,向责任行政的方向转变。责任行政要求政府树立公共责任意识,切实承担管理社会公共事务的责任,并且对自己的不良行政行为后果承担相应的法定责任。目前我国正在兴起的“行政问责制”就是这种趋势的一种典型反映。所谓行政间责制就是对行政管理中出现的失误,不仅要追究行政管理当事人的责任,而且还要追究相关行政领导人的责任的一种制度。责任行政使政府与社会的关系更加规范。同时,在现代政府与社会的关系中,还必须重塑政府对社会的诚信关系,坚持诚信行政。所谓诚信行政就是指政府在行政管理过程中要坚持诚实守信的原则、有诺必践、讲究信用的一种行政管理风格。政府的信用是社会信用的基础,时代呼唤诚信行政,在中国加入WT.后,这一要求将变得更加迫切。

3.由权力行政向规则行政的行政理念转变

以权力为中心的运作方式,实质上具有“人治”的特征,其运作的随意性和无序性较大,容易导致违法行政和任意行政,增加行政过程中的非理性因素。加入WT0后,随着经济市场化进程的加快,政府继续向社会提供垄断性服务已经不合时宜。在这种情况下,政府有必要改变权威主义公共权力体制的某些“强权”的特征,有效解决“行政过度”问题。为此,公共行政需要转向一种把制定政策同提供服务分开的体制,“选择把自己局限于政策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。其实质是政府不再把自己陷入市场的内部,既当“裁判员”。又当“运动员”,而是居于市场的外围,只当“裁判员”,不当“运动员”,改变既是游戏规则的制定者,又是利益分配的参与者的角色。这就决定了政府必须严格依照法律、法规的规定依法行政。从过去的运用行政权力强制干预管理对象以求实现政府主观意图,转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为,向自我目标与政府目标和谐统一的方向前进,使服务对象在实现自我目标的同时也实现政府行政的目标。这一过程的实质,是实现由权力行政向规则行政的行政理念转变,实现从以权力为中心向以规则为中心的运作方式转变,实现从过去依政策行政向依法行政的转变,亦即由“人治”行政向“法治”行政的转变,因为规则行政的实质是法治行政

4.从暗箱行政向透明行政转变

信息公开是贯穿于WT0规则中的一个最基本的要求。WT0的多边贸易规则要求各成员国政府必须通过提供准确的信息资料、充分的法律法规和透明的规则程序以确保竞争的公开性、公平性和公正性。政府须承担及时通知义务,及时公布相关法律、法规及司法判决、行政决定的义务,建立信息咨询体系的义务等等。这实质上是对政府的行政管理提出了必须遵循透明度原则的强制性要求。所谓透明行政,亦称公开行政或行政公开,是指在行政管理过程中,除涉及国家安全、商业机密等不宜公开的信息外,政府的政务活动都应向社会公开的一种行政管理方式或制度。公开行政、透明行政是我国行政管理发展的一种重要趋势。这是加入WT0后对中国行政改革的又一个迫切要求。长期以来,中国传统的政府管理方式以相对封闭为特征,很多应当公之于众的信息却往往在“内部掌握”名义下为少数人所垄断并进行暗箱操作,这就为腐败的产生创造了有利条件。这种做法显然与WT0的要求格格不入。人民监督政府的权利,本身就是以知情权作为先决条件的。正因如此,信息公开成为现代政府的基本特征。公民可以通过相关信息进行价值判断,从而更好地行使监督政府的权利。信息公开也有利于形成社会的凝聚力,提高公民的参与意识和责任意识。我国政府要参与国际贸易自由化和公平竞争,必须根据世贸组织规则,大力加强信息公开制度,促进政府行为进一步透明化。为此,政府要不断提高信息的公开度,充分保障公民的知情权,减少暗箱操作,加快电子政府建设,广泛听取公民的意见,使每一个公民都有权获得与自己的利益或者公共利益相关的政府政策信息,以便能够及时有效地参与公共决策过程,并且对公共行政过程实施有效的监督。显然,WT0的有关规则在客观上能够促进政府由暗箱行政转向透明行政的进程,对于促进政府建设、推行阳光政府具有十分重大的作用,对于我们建立廉洁高效的政府也具有重要意义。

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