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行政责任

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1.什么是行政责任[1]

从广义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员对国家所承担的职责和义务,即国家法律所规定的应由行政机关及其公职人员所履行的社会责任。因此,广义的行政责任意指政府的社会责任。从这个意义上说,当政府履行了自己的社会职责时,我们说政府是有责任的或负责任的。

从狭义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员在代表国家实施行政管理活动的过程中,因其违法或未履行相应职责和义务时所应承担的否定性的政治的、行政的以及法律的后果。因此,狭义的行政责任与违法或未履行相应职责和义务相联系,意味着国家对行政机关及其公职人员违法行为的否定性评价和谴责。从这个意义上说,当行政机关及其公职人员对其违法行为承担了法律后果时,我们说政府的责任得到了追究。

2.行政责任的一般特征[1]

行政责任是近代国家民主政治的产物,是国家行政管理制度的重要组成部分。行政责任作为特定历史条件下的产物,有其独特的特征。行政责任的一般特征是:

第一,行政责任是一种责任。

这主要表现在:(1)行政责任是一种政治责任。一个国家的政府是由国民直接或间接选举产生的,因而要对国民负责,承担政治责任。(2)行政责任是一种法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯定和保障,并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障政府行政责任的履行,并对不履行责任的行为进行追究。(3)行政责任是一种行政法律责任。行政责任由于政府及其官员执行职务的行为而产生,其责任主体恒定是政府机关及其官员。(4)行政责任是一种道义责任。政府官员是为国民服务的国家公职人员,理应遵循普遍的社会道德规范。在实施行政管理的过程中应增强工作责任心,忠实履行职责。否则,就产生职业道德问题。

第二,行政责任是一种义务。

对政府及其官员来说,承担行政责任的过程,其实就是承担为国民服务的义务的过程,在这个意义上,行政责任就是一种义务。这种义务由法律、法规所规定,由社会公德和社会舆论所约束,表现在两个方面:(1)政府及其官员对国家权力主体承担忠实执行法律,为国家服务的义务;(2)行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的义务。

第三,行政责任是一种任务。

行政机关和公务人员在承担一定义务的同时,还必须通过一定的方式才能保证这种义务的实现。在这里,履行义务的方式即行政机关所承担的规定性的工作任务及其所应遵守的相应的工作制度。国家权力主体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务,政府则通过自身的再分配,将宏观的工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人员通过任务的完成来履行所承担的义务。从这个意义上说,完成工作任务的过程就是履行其义务的过程。

第四,行政责任是一种制度。

一方面,行政责任是国家政治法律制度的一部分。在国家政治法律制度内部,行政机关及其公务人员的行政行为受到国家法律、政策等的规定和约束,并在现实的政治法律过程中与其它国家机关及其官员发生相互制约的关系。当其违反国家政治法律制度时,其行政行为将被追究行政责任。另一方面,行政责任也是一种内部工作制度,即政府在政治法律制度的原则和规定之下,用规章制度以及行政纪律等形式,将行政责任具体化、固定化和合法化,并以此作为追究行政责任的依据。

第五,行政责任是一种监督机制

行政责任的核心在于保障国家权力主体对行政机关及其管理行为的有效的监督和控制。为了确保行政机关及其公务人员根据国民的意志和法律的规定开展行政活动,就必须通过一定的机制来防止行政机关及其公务人员肆意追求权力和特殊利益,而置国家的利益、国民的利益于不顾的现象,这就产生了建立行政责任监督机制的必要性和重要性。从这个意义上说,行政责任实际上就是对行政机关及其公务人员起监控作用的一种监督机制。凡违反法律或失职的行政机关及其公务人员,都是违背行政责任的,理应受到法律制裁或行政惩处。

行政责任既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须对社会和民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足,必须积极地履行其社会义务和职责,必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排,行政责任要求建立一套保证政府责任实现的控制机制。这种控制机制既包括内部的,也包括外部的。内部的政府责任机制主要指职业道德建设、自律机制等。外部责任机制主要指立法监督、司法审查等控制机制的建立。

3.行政责任的意义

行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物,有其生成和发展的必然性和条件。在现代社会中,行政责任愈来愈成为国家政治生活的一个重要方面,从而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义,主要表现在以下两个方面:

第一,行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力

19世纪末20世纪初,西方出现了行政国家现象。行政活动不再从属于政治,开始在国家政治生活中占据主导地位。行政国家现象的主要表现是,政府通过法律授权,从立法机关和司法机关那里接受了越来越多的委任立法权和委任司法权;政府利用宪法对政府职权的抽象规定,不断扩大自身的行政自由裁量权;政府通过对国家经济生活及社会生活干预的不断加强,自身的权力不断扩充。总之,政府在立法、行政、司法三权分立的国家权力格局中,地位明显加强,政府权力、职能和活动范围明显扩展,在国家和社会生活中发挥越来越大的作用。

然而,政府行政权力的扩张也造成了一些问题,在理论上,政府行使立法权与司法权,与三权分立的制度设计产生了矛盾,在实践上,政府职权的扩张,增加了政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此,从制度设计上看,一方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要,另一方面又需要对政府的权力进行必要的限制,以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化的社会条件下,既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用,又能维持基本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法制精神,充分保障社会公众和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一,就是加强政府及其公务人员的行政责任。

第二,行政责任能够提高减少政府工作失误,提高政府工作效率。

20世纪以来,特别是两次世界大战以来,科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断提高,生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰富和多样化,人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政管理的方式、内容和范围都提出了新的要求,使得政府权力和职能明显扩张,政府组织结构更为复杂,政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织规模庞大而职能复杂,人员众多而分工细致,为提高行政效率,就要求在行政组织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度,使行政组织内部各个层级、各个部门以及各个公务人员都必须责任明确,从而保证行政行为的规范化,克服官僚主义,减少行政失误,提高行政工作的效率。

4.行政责任的历史发展[1]

5.行政责任的归责原则

行政责任的归责原则是指在法律上确定行政责任所依据的某种标准。关于行政机关的归责原则,世界各国采用的原则很不相同,其中具有代表性的有三种,即过错责任原则、无过错责任原则和违法责任原则。三种归责原则各有利弊。各国根据本国不同情况,采用不同的归责原则。下面分另介绍这几种归责原则。

1.过错责任原则

过错责任原则通常指行政机关的行政行为存在着故意或过失的过错,从而成为承担行政责任的根据。

行政行为的过错有主观过错与公务过错之分。

主观过错指致害行为人具有的一种应受责难的心理状态,包括故意和过失。主观过错在英、美等国家是主要归责原则之一,并常和违法要件一并使用。主观过错观点奠定了行政机关及其公务人员必须对自己的行为负责的基础,也便于分清行政机关及其公务人员的责任。但在实践中,由于致害行为发生在国家行政管理活动中,而行政管理活动常常涉及众多人员及环节,加上程序公开程度不够,使得对究意谁的主观方面犯有过错的判断较为困难,不易把握。

公务过错指行政机关的公务行为欠缺正常的标准。公务过错明显优越于主观过错原则。公务过错是以公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务活动是否存在过错,以判断实施公务的机关的责任。在这里,公务员个人的过错是次要的,第二位的。公务过错理论避免了主观过错理论在主观方面的判断困难,又适应了国家行政责任的特点,为受害人提供了较多的救济机会。

2.无过错责任原则

无过错责任原则也称危险责任原则,指在国家行政机关的公务活动中,只要有损害结果发生,国家行政机关就要承担行政责任,而无须考虑行政机关及其公务人员是否有过错。无过错责任原则产生的时代背景为19世纪下半叶,当时,随着科学技术的迅猛发展及政府权力的不断扩张,公务活动造成危险的情况剧增。在许多情况下,公务人员即使不存在过错或违法,亦可能导致公民合法权益的损害,而过错责任原则对此种情况的救济则显得力不从心。为弥补过错责任原则的不足,无过错责任原则也就应运而生了。无过错责任原则的意旨在于将公务危险造成的风险损失由个人承担转而由社会的全体人员承担,以实现责任的社会化。所以,无过错责任原则具有与过错责任原则截然不同的特点。它不评判侵权行为引起的原因、性质与内容,不问其是否违法或有无过错,而是从侵权行为的结果着眼,从结果责任出发,实行客观归责。当然,各国在适用该原则时通常都予以一定限制,仅将其作为过错责任原则的补充。所以,无过错责任原则在整个责任原则体系中仅处于辅助或从属的地位。

3.违法责任原则

违法责任原则指以国家行政机关及其公务人员职务行为违法作为责任标准,而不问侵权的机关或公务人员过错的有无。至于何谓“违法”,在行政责任理论中有两种不同的解释,一种为狭义说,指致害行为违反了法律、法规的明文规定;另一种为广义说,指除违反严格意义上的法律规范外,还包括违反法律的诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。

我国《国家赔偿法》采用违法责任原则。该法第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国内多数学者赞成立法采用违法责任原则。理由在于,第一,违法原则与宪法、行政诉讼法的规定相协调,与法治原则、依法行政原则相一致。第二,违法原则简单、明了,易于接受,可操作性强。第三,违法原则避免了主观过错原则对主观方面认定的困难以及过错违法原则的双重标准,有利于保护相对人的合法权益。

6.行政责任的构成要件

行政责任的构成要件是使行政责任得以成立的基本条件。行政责任的构成要件是我们理解和把握行政责任的重要理论依据,根据行政责任的构成要件,我们可以对行政机关及其公务人员的行政行为是否应承担行政责任进行较为准确的判断。行政责任的构成要件主要有:

1.行政责任主体一般为国家行政机关及其公务人员

行政责任主体是构成行政责任的必备条件之一。行政责任主体即行政责任的承担者。由于行政行为的实质是一种国家行为或政府行为,所以,一般情况下,只有代表国家或政府实施行政行为的主体才有可能成为行政责任的主体,而公民、法人和其它组织则不会成为行政责任的主体。换句话说,在一般情况下,只有国家行政机关及其公务人员才有可能成为行政责任主体。

此外,得到国家法律、法规授权的非国家行政机关的社会组织以及接受国家行政机关委托的组织或个人在执行公务时也能产生行政责任,从而成为行政责任的主体。即行政责任主体不以国家行政机关及其公务人员为限,任何行为主体,只要获得合法从事国家行政行为的资格并实际实施行政行为,就有可能产生行政责任,成为行政责任主体。因此,行政责任主体不以是否是国家行政机关及其公务人员为绝对界限,而以所实施的是否是行政行为为界限。

2.行政行为违法

行政责任必须是由国家行政机关或其公务人员的违法行政行为所产生。行政责任的这一要件实际上包括两个内容:

第一,承担行政责任的行政行为必须是执行执务的行为。行政机关作为一种组织,除了行使职权与社会发生行政管理关系外,还有可能以普通民事主体的身份与社会发生一般的民事关系。换句话说,行政机关的行为可以分为执行职务的行为和普通民事行为。由于行政责任是一种国家责任,所以,只有行政机关及其公务人员以国家的名义实施行政管理、执行公务的行为才有可能产生行政责任,而行政机关及其公务人员以私法意义上的法人名义所从事的普通民事行为则不产生行政责任。后一种行为造成的损害由行政机关或个人负民事责任,而国家并不对此负责。

第二,承担行政责任的行政行为必须是违法的执行执务的行为。我国《国家赔偿法》规定国家机关及其工作人员违法行使职权的行为可以引起赔偿,也即可以引起行政责任。

3.有法律、法规的规定

行政责任一种法定的责任,因而必须有国家法律、法规的明确规定,必须经由国家法律、法规的确认才有可能产生。没有法律、法规的规定,行政机关及其公务人员的行政行为即使发生损害性后果,也不能产生行政责任。这种情况在实践中通常表现为无法追究行政责任。行政责任的这一构成要件包括如下内容:

第一,行政责任由有关法律、法规规定和确认。这就是说,行政责任作为一种特定的国家现象,由法的规定而产生并依照法的规定而执行,离开了法的规定,行政责任就无从谈起。因此,在西方国家的法律体系中,一般都有关于行政责任的法律原则以及相应的法律规定。

第二,没有法的规定不产生行政责任。行政机关及其公务人员的行政行为即使在事实上造成损害,但由于没有法的规定而不承担法律上的行政责任,至多承担道义上的行政责任。在这里,法律、法规的规定是追究和执行行政责任的基本依据。

第三,由法律、法规规定的例外情况不产生行政责任。这是国家豁免说的一种有条件的沿用。在通常情况下,不承担行政责任的行政行为的范围多局限于特定的领域,像政治、军事、外交活动等领域。对这些方面的国家责任,各个国家一般按照“国家免责”的原则进行处理。

4.损害事实的存在

即行政责任必须有特定的行为后果存在。只有当行政机关及其公务人员的行政行为造成特定的损害后果时,才产生实际承担行政责任的问题。这一要件的内容如下:

第一,行政机关或其公务人员的行政行为造成了特定的可引起行政责任的损害后果。

第二,损害性后果与行政机关或其公务人员的行政行为存在直接的因果关系,即行政行为涉及的对象所受到的损害必须是行政机关或其公务人员的行政行为直接造成或引起的。由于第三者的行为或自然力的原因所产生的损害不产生行政责任。例如战争、自然灾害等原因引起的损害不产生行政责任。

7.行政责任的追究

行政责任的追究,是在行政责任确定的条件下,依据法律、法规的规定,对造成行政责任的行为主体给予一定的行政或法律惩处的制度。这种制度是整个行政责任制度的基本的和重要的环节之一,是行政责任制度的归宿,正是这种制度使行政责任得以最终确立。

行政行为是以国家或政府的名义进行的有组织的国家行为,是为实现公共利益而实施的行为,因此,当发生损害行为时,一切行政责任在名义上和性质上都由国家或政府承担。然而,国家或政府的行政行为是通过具体的行政机关及其官员的具体行政活动来体现或实现的,这就产生了行政责任主体的双重性及其区分的问题。

在西方国家,行政责任原则上先由国家或政府承担,但国家或政府同时保留对实际负有责任的政府官员个人的追偿权。这就是说,当行政责任确定后,追究行政责任的一般顺序是:先由国家或政府负损害赔偿责任。如果政府官员个人存在过错或过失,则在国家或政府履行完行政责任的义务后,再依据有关法律、法规向犯有过错或过失的官员个人求偿。

西方国家政府承担行政责任的方式一般是金钱赔偿。西方学者认为,以金钱赔偿作为承担行政责任的方式,一方面能使受害人得到实际的补救,另一方面也简便了追究行政责任的方式。金钱赔偿金的来源,一般出自国家税收。

根据西方国家法律、法规的规定,追究行政责任的主体一般为议会、法院、国家检察机关、政府自身和公民个人。作为追究责任主体,有权的国家机关的追究途径一般是立案调查,而作为公民个人,其追究的途径通常是起诉。

根据我国的政治体制,追究行政机关行政责任的主体,可以是权力机关,也可以是上级行政机关,在法定范围内,还可以是人民法院。由于追究行政责任的主体不同,其所追究的行政责任的范围、方式以及程序也有所不同。

我国权力机关即人民代表大会,依照宪法和法律的规定,我国人民代表大会追究行政机关的行政责任的方式主要是:可以按法定程序撤销行政机关的违法和不适当的抽象行政行为,可以通过直接干预,要求行政机关自行纠正或者撤销其违法或不适当的决定。

我国行政机关追究行政责任的方式通常是:通过行政命令责令(下级)行政机关自行纠正错误,追究有关机构或人员的行政责任;或者通过行政复议的方式,撤销、变更负有行政责任的行政机关的行政行为。

我国人民法院追究行政机关行政责任的方式是:在公民提起行政诉讼的前提下,通过对案件的审理,审查行政机关的具体行政行为的合法性,以撤销、责令履行职责、赔偿损失等方式,来追究行政机关的行政责任;对于行政机关的显失公正的行政处罚行为,人民法院还可以直接予以变更。

政府官员个人承担行政责任的方式一般是:在被确定负有某种责任而尚未触犯法律的情况下,将受到相应的行政惩处或纪律处分;在触犯法律的情况下,将受到法律制裁。例如,法国《法国公务员总章程》(1959)规定:“一个公务员在任中或行使职权所犯的任何错误应受纪律制裁,必要时按刑法论处。”再例如,日本《日本国家公务员法》规定:国家公务员在违法乱纪、有损全体国民服务员的称号;违反职务义务或渎职条件下应负免职、停职、降薪和警告处分。其它西方国家也有类似规定。

我国公务员承担的行政责任,就是通常所说的政纪责任。行政处分是这种责任的主要形式,即行政机关对违反行政纪律的公务员所实施的制裁措施。行政纪律由我国《公务员暂行条例》规定。我国《公务员暂行条例》规定的行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职开除等。受撤职处分的,同时降低级别和职务工资。受行政处分期间,不得晋升职务和级别,其中除受警告以外处分的不得晋升工资档次。

我国对公务员的行政处分依法分别由任免机关或行政监察机关决定,其中给予开除处分的,应当报上级机关备案。县级以下行政机关开除公务员,必须报县级人民政府批准。

我国对公务员的行政处分,一般要经过立案、调查、审理、处理决定、执行等阶段。行政处分的承办人员应对公务员违纪的事实进行认真的调查取证,认真听取群众的意见,在初步掌握公务员违纪的情况后,应开会集体研究案情,除特别情况外,应通知当事人出席会议,并听取当事人的申辩意见。案情查清楚后,承办人员应将有关材料上报审批机关。上报的材料应包括行政处分审批表、各种证据材料,受处分人的检查或申辩材料以及处理意见等。未经审批机关批准不得执行处分。公务员犯有严重错误,在行政处分决定尚未作出或批准之前不宜担任现职的,可以先停止其职务。审批机关在审批公务员的行政处分时应采取认真负责的态度,不放过任何疑点,必要时可自行调查,并听取当事人的申辩。行政处分决定一般要在机关首长主持召开的工作会议上讨论决定。处分决定要以书面形式通知本人,并存入本人档案。

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