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税收管理体制

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1.税收管理体制的概念

税收管理体制就是在中央和地方之间划分税收管理权限的一项制度,是国家税收管理制度的重要组成部分,也是国家财政管理体制的重要内容。

税收管理体制的存在是以国家内部中央与地方各级职能机关的存在为基础的。国家是在原始社会公共事务执行者不断专职化的基础上产生的,除了拥有公共权力外,同时把自己的领土划为若干区域,在每个区域设置相应的机构,执行相应的职能。因此,从国家产生之日起,就同时并存着中央与地方各级职能机关。在这种情况下,中央与地方同时和纳税人发生关系,或者是中央与地方分别向纳税人征税,或者是以中央为代表统一向纳税人征税。为了正确处理中央与地方之间的关系,就必须建立相应的制度,这种制度就是税收管理体制。

2.税收管理体制的内容

税收管理体制的内容包括税收管理权限的划分、税务机构的设置以及机构隶属关系的确定等几个方面。划分税收管理权限是税收管理体制的核心内容,税收管理体制中规定的中央与地方拥有的税收管理权限,包括建立税收制度的权限和执行税收制度的权限。税收管理权限具体内容主要由三个方面组成。

(一)税收立法权

它是指对税收法律、条例、税则等基本税收法规的制定和颁布施行的权限。我国的税收立法权分为以下几种情况:

(1)经全国人民代表大会审议通过的税法

(2)经全国人民代表大会常务委员会原则通过、国务院发布的税收条例(草案);

(3)授权国务院制定和发布的税收条例(草案);

(4)授权财政部制定,经国务院批准或批转的税收试行规定。

前两项的立法权由立法机构行使,第三项立法权由行政机关经立法机关授权行使,第四项立法权是行政机关行使制定行政法规的权力。此外,税收立法权还包括:

1、税法解释权

它是指国家立法机关或授权财税管理部门,根据税收立法的宗旨,对税收法律、法规内容的解释和制定实施细则的权限。

2、税种的开征与停征权

这是指对已经制定税法的税种,何时将其税法付诸实施的权力;或者对已经开征的税种,由于政治或经济诸方面的原因,何时停止其税法执行的权力,一般来说,税种的开征与停征权同税法的制定颁布权是一致的。但对一些小税种,其开征与停征权也可交给地方政府。随着“分税制”的实施,地方政府将逐步拥有更多的这方面的权力。

3、税目税率的调整权

它是指增加或减少征税项目的权力,以及对征税对象或征税项目的税收负担调高或调低的权力。虽然各种税的税法对其征税的项目及其适用税率都有明确规定,但随着客观情况的变化,有时需要扩大征税范围,增加税目;有时则需要缩小征税范围,减少税目。此外,有时还需要对原有税负进行调整,这就需要提高或降低税率。

4、税收减免权

这是指制定减免税规定,审批减免税数额、幅度、期限等权限。税收减免直接影响国家的财政收入和纳税人的税收负担,它应适当集中,不宜下放过多,以保证征纳双方以及各级政府的利益不受侵犯。

上述税收管理权限在各级政府之间进行划分,并根据需要进行调整和修改,时而集中,时而分散,由此形成各种类型的具体税收管理体制。合理确定税收管理权限,对于正确处理税收管理的集权分权的关系,充分调动中央和地方两个积极性具有十分重要的意义。

(二)税收收入归属权
(三)税收征收管理权

3.建立税收管理体制的原则

税收管理体制与所有经济管理体制一样,都必须与经济基础相适应,并为经济基础服务,随着经济的发展变化而不断调整。税收管理体制又是国家经济管理体制、财政管理体制的一部分,也必须与各级经济管理体制相配套。

税收管理体制涉及到正确处理中央集权地方分权的关系,涉及到中央与地方政府以及各级地方政府之间的责、权、利关系。因此,正确处理这种关系必须适应政治经济发展变化的要求,遵循一定的原则。

(一)统一领导、分级管理

统一领导、分级管理是建立税收管理体制的基本原则。我国宪法规定“中央和地方的国家机构职权的制定,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这条原则是制定各项经济管理体制,包括税收管理体制的基本原则。

统一领导,就是属于国民经济宏观调控的税收方针、政策由中央制定,并要求地方贯彻执行。分级管理是指具体税种由中央和地方分权管理。在社会主义市场经济条件下,国家管理经济以直接调控为主转向间接调控为主,税收作为国家从宏观上引导、控制国民经济正常进行的重要手段,税收管理必须有较多的集中。属于国民经济宏观调控的税收方针、政策必须由中央制定,并监督地方贯彻执行,全国的税收工作必须在中央统一领导下进行。由于我国地区经济发展不平衡,经济效益税收负担能力有很大差异,为便于地方因地制宜处理一些地区性税收问题,更好地组织收入和发挥调节经济的作用,也应给地方必要的税收管理权。

(二)责、权、利相结合

责,就是责任,指与权利相对应的各级政府应负的职责;权,就是权利,指各级政府处理本级政府范围内行政事务的法定许可;利,就是利益,指各级政府在履行其权、责过程中所得到的回报和与责任相联系的财力保证。

建立税收管理体制在于实现合理分权,而合理分权归根到底是为了正确处理中央与地方各级之间的分配关系。因此,不能把税收管理体制仅仅归结为一种行政管理手段,它体现的是一种经济关系,并首先作为利益表现出来。只规定国家或地方政府担负的责任,而无相应的权利,没有适当的利益驱动,势必挫伤各级政府及职能机构的积极性和主动性;反之,仅规定政府及职能机构享有权力,缺乏行使权利的责任约束,也必然导致权力的滥用。确立税收管理体制必须遵循责、权、利相结合的原则。

(三)按收入归属划分税收管理权限

按收入归属划分税收管理权限是指凡属中央财政的固定收入以及共享收入,管理权限在中央;凡属地方财政的固定收入,管理权限在地方。

税收管理权限的明确划分,是税收管理体制的首要问题。如果权限划分不清,在税收管理上责、权、利统一的原则就不可能完整、准确地体现出来,统一领导、分级管理就成了一句空话。因此,哪些管理权限由中央行使,哪些由地方行使,都应规定清楚,避免越权行使和互相扯皮现象的发生。

(四)有利于发展社会主义市场经济

税收管理体制的建立,要遵循市场经济的客观规律,充分发挥税收宏观调控的作用,对关系国民经济全局的税收问题,税收管理权限应相对集中;对涉及局部地区经济利益的税收问题,税收管理权限应下放给地方;对某些重要的税收管理权限,逐步缩小以至取消地区间的差别,促进统一市场的形成,以利于公平税负、平等竞争。

4.确定税收管理体制的依据

确定税收管理体制,就是要明确中央和地方各级税务管理主体分别拥有哪些税收管理权限,应当依照以下顺序:首先根据国家的政治、经济体制确定其事权范围,然后根据事权范围确定其应拥有财权的大小,最后视其财权大小确定其税收管理权限。如果最终确立中央拥有较多的税收管理权限,这种管理体制就是集权型的;如果地方拥有较多的税收管理权限,地方自主性很强,这种税收管理体制就是分权型的。但无论是哪种类型的税收管理体制,其确定的依据一般都要包括以下几个方面:

(一)国家政治体制

它是政权性质和组合形式的综合反映,是决定事权范围的依据。一般情况下,政治体制为单一制的国家(即地方政府直接由中央政府领导),中央政府在国家公共事务中发挥的作用较大,负责管理的公共事务较多,因此要求拥有较多的财力,表现在税收管理体制上多为集权型;政治体制为联邦制的国家则相反,为分权型。国家政治体制是确定税收管理体制的最基本的依据。

(二)经济体制

它是一国经济运行的基本模式。在计划经济体制下,国家统筹宏观与微观经济的管理,地方的自主权极其有限,对财权的要求并不十分强烈。在市场经济体制下,每一市场参与者都是一个独立的决策主体,根据瞬息万变的市场信息配置资源,地区之间客观存在的自然差异促使各地方要求因地制宜地发展自己的经济,地方要求根据自己的利益独立地行使事权和财权。因此,计划经济往往导致集权型税收管理体制,而市场经济则倾向于确立分权型税收管理体制。

(三)财政管理体制

财政管理体制是由国家政治、经济体制决定的。在高度集权制国家,要求财力高度集中,因此,税收管理权限也基本都集中在中央。而在中央与地方明确划分事权的国家,则要求明确划分财权,实行分级财政体制,因而税收管理体制也多为分权型的。

(四)法制环境

在法制健全的国家,各级政府对自身行为约束力较强,能够按照既定的事权、财权范围行事,因此有利于实行分权型税收管理体制。反之,只有靠行政命令实行集权型体制。

(五)国情

一国的疆域大小、人口多少、社会经济的地域差异、产业结构状况等,对确定税收管理体制都有重要影响。一般而言,领土广阔、地区间差异较大的国家,应首选分权型税收管理体制,这有利于调动地方的积极性,并提高管理的效率。

世界各国依据自身的具体情况确立了不同的税收管理体制。在以私有制为基础的资本主义国家中,财税体制大体上分为“中央与地方分权制”和“中央集权制”两大类型。目前很多国家都采用了“中央与地方分权制”,即“分税制”。在实行分税制的国家里,税权的集中与分散、中央支配收入的比重大小等都各不相同,尚不能以此来衡量一国税收管理体制的优劣。但有一点已得到越来越多人的赞同,即应该实行适度的分权。何为“适度"?只有一个标准,即实现了政权、事权、财权与税收管理权的和谐统一。

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