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税式支出

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1.税式支出的概述

所谓税式支出,是指国家为达到一定的政策目标,在税法中对正常的税制结构有目的有意识地规定一些背离条款,造成对一些特定纳税人课税对象税收优惠,以起到税收激励或税收照顾的作用,基于这些对正常税制结构的背离条款所导致的国家财政收入的减少、放弃或让与就构成财政上的税式支出。

美国哈佛大学教授、财政部部长助理斯坦利·萨里(Stanley Surrey)于1967 年首先提出了“税式支出”的概念。这无疑是对传统财政理论的一大突破。因此,它一出现就引起了财政理论界的重视,并成为财税制度改革的重要领域。按照西方学者比较一致的观点,税式支出应界定为:在现行税制结构不变的条件下,国家对于某些纳税人或其特定经济行为,实行照顾或激励性的区别对待,给予不同的税收减免等优惠待遇而形成的支出或放弃的收入。税式支出由税收优惠发展而来,二者所涉及的对象基本相同,但有本质区别。

税式支出的实质是政府为实现自己的既定政策目标,增强对某些经济行为的宏观调控,以减少收入为代价的间接支出,属于财政补贴性支出。其形式主要有起征点、税收扣除、税额减免、优惠退税、优惠税率、盈亏互抵、税收抵免、税收饶让、税收递延和加速折旧等。

2.税式支出的本质特征

税式支出的表现形式为支出形式,与财政收支具有相同的形式特征,但实际上,二者是存在一定差异的,可以把这种差异性理解为税式支出本身所具有的本质特征。

1.税式支出是一种虚拟性支出财政支出伴随实实在在的资金流动过程,而税式支出虽名为支出,但无论在财政部门的账面上还是在纳税人的账面上,都不存在资金上收下拨的过程。之所以称其为支出,一方面是基于经济效果的分析,税收优惠对国家和对纳税人而言,其效果同将税款先收上来再加以返还,和先纳税再接:受财政补贴一样;另一方面,也是出于对政府税收优惠考核衡量计算的需要。因此,我们不应当将税式支出理解成一个会计概念。

2.税式支出具有对照性特征。预算内每项财政支出的数量及其构成并不直接取决于财政收入项目的数量及构成情况。然而税式支出,每项支出都取决于税收收入的构成状况,即虽然税法中并不存在直接的“支出”条款,但税法的不同结构的对照却决定了税式支出的存在。

简而言之,税式支出总是与特定的税制结构相联系,如税式支出并不等于:税率绝对降低,而是相对于税法基本结构而言的有差别的税率。例如,当企业所得税税率普遍为55%时,享受33%税率的纳税人就享受到了税收补贴,这属于税式支出。一旦税率普遍调整到33% 时,税制内部的结构性差别改变了,税式支出也就消失了。因而,这也造成税式支出的纵向不可比性,即税式支出只能表明在当时税制下税收优惠的程度,而对新旧税制中的优惠情况无可比性,因为税制不同了。

3.税式支出是一种特定性支出。税式支出的特定性有两重含义:一是指税式支出必须针对特定的政策目标,具有明确的目的;二是税式支出的享受对象也是符合特定目标的特别纳税人,这些纳税人希望获得这种优惠就需要按优惠条件的引导去做。特定性是税式支出管理的重要方面,也是发挥税式支出杠杆作用的重要保证。特定性的对立面是泛延性,即税收优惠偏离特定政策目标,或税收优惠被纳税人滥用。这些都将丧失税式支出的诱导作用和公平照顾的作用,导致税式支出负面效应的放大,如管理难度大、侵蚀税基、减少财政收入和税制难以实现公平原则等。

4.税式支出的财政效益具有不确定性财政预算内支出方向和数量具有鲜明的计划性和确定性,而税式支出在实施某项税收优惠时,数额并不能确定,无法像预算内支出那样周密计划、安排,而是隐含在日常税收活动之中。一方面,某项具体的税式支出要待税收优惠实施取得阶段性成效之后,通过与“正常”税制加以对比核算方能够得出税式支出的额度来。例如,对税收递延的税式支出的估算是否考虑货币时间价值,如何确定递延期和折现率等,不同的选择结果大不相同。同时,随测算角度和方法的不同,税式支出数额也不同,这也使税式支出的效果存在不确定性。此外,税式支出不单取决于某项优惠政策意图的诱导,还取决于经济主体对诱导的敏感程度。另一方面,一国税式支出总规模也难以确切估算,相关项目的税式支出之间相互影响、相互牵连,不能简单地进行加总。

3.税式支出估算的主要方法

OECD国家计算税式支出的方法主要有三种:收入放弃法、收入获得法及等额支出法。

(一)收入放弃法

收入放弃法(revenue foregone method),即计算政府在每一年度内由于实施税收优惠而减少的税收收入,或者是国家放弃某一征税权力,而给予纳税人的退税额。也就是纳税人获得政府税收优惠之后少缴纳的税款。这是对于某种税收优惠成本的事后测量。利用收入放弃法来估算税式支出规模,适用于所有的税式支出项目。它以包含有关税收优惠条款的实际税制与没有包含税收优惠条款的标准税制之间的比较为基础,估算由于税收优惠的存在而减少了多少税收收入。

收入放弃法的数据来源比较方便简单,只要知道实际税制与标准税制的差异就可以估算出由于税式支出而放弃的收入总额。

(二)收入获得法

收入获得法(revenue gains method),即计算政府由于取消税收优惠而增加的税收收入,这是假定取消减免、收入预期增加的一种事先测量。但收入获得法不同于收入放弃法, 要考虑税收优惠的取消对纳税人行为和税收结构的影响。即必须熟知纳税人的行为以及有关弹性标准的资料。

由于取消一项税收优惠应该考虑的效应很多,有纳税人的行为效应、反馈效应、各税种间的相互影响等。因此,在实践中,对纳税行为变化的预测较为困难,数据来源较少,因此运用收入获得法来估算税式支出并不是一件易事,许多国家要应用此法也要忽略由于税收优惠项目的取消而引致的各种效应。

(三)等额支出法

等额支出法(outlay equivalent method),即计算政府如果以相应的直接财政支出取代一项税式支出,需要多少政府的直接支出才能达到相同的受益或者效果。如此估算的直接支出额即为税式支出的成本。这种方法是假定纳税人行为不改变,测量通过财政直接支出提供与税式支出同样经济效益的成本。此方法有利于与相应的直接财政支出相比较。

4.税式支出的经济效应及其影响

(一)税式支出的经济效应

1.税式支出的正面经济效应

①有利于鼓励微利有益产品的生产。在市场经济条件下,产品的生产者自主经营、自负盈亏。因此,在利润最大化目标的驱动下,产品的生产者一般不愿意生产那些微利有益产品(产品的社会效益大于产品的企业效益)。如果政府实行适当的税式支出政策,使产品的外部效益转化为企业内在的经济利益,增加微利产品的税后盈利,就能很好地促进产品的生产者增加微利有益产品的供给。

② 有利于加低收入者的收入,提高整个社会的福利水平。政府可以通过免税减税、应税所得扣除等特殊规定,减轻低收入者的纳税负担,提高低收入者的实际收入,从而使整个社会的福利水平提高。

③有利于吸引外资,引进先进技术,增加就业机会。尽管税式支出可能减少了政府当前的税收收入,但这种“损失”可以换来国外的资金、先进技术和管理经验,既能利用国外资源、开拓国际市场、增加出口换汇,又可以带动国内其他行业的发展、增加就业机会。

④有利于消除市场经济发展的盲目性。税式支出可从一定程度上规范纳税人的经济行为,对消除市场经济发展中的盲目性具有重要作用。

2.税式支出的负面经济效应

①背离了市场经济所要求的税收公平原则。在市场经济体制下,微观主体主要通过价格、税收等信号做出资源配置的判断,而税式支出的运用会改变税收信号,诱导资源为寻求税收优惠而向低效率的部门流动,结果是扰乱市场秩序,成为保护落后的一种手段。

②税式支出的“逆向”效果和对非纳税人的“排除”增加了新的分配不公。税式支出的“逆向”效果即随着所得额的增大,受益程度提高,大部分税式支出流向拥有高收入的纳税人,这种“逆向”特征在累进税制中表现得尤为明显。

③导致税法复杂化,增加了税收征管的难度。税式支出作为一种特别措施.由于种类繁多、形式各异、效应不同,而且各种税式支出措施都有其特定的政策目标、实施范围和执行标准,因而大大增加了税法的复杂性和税收征管的难度。

④减少了国家的财政收入,造成了税收收入的流失。税式支出是以政府放弃一部分本应收取的税收收入为代价的。大量的税式支出使法定税率与实际税率严重背离,侵蚀了国家的财政收人,造成政策型税收收入的流失。另外,税式支出为大多数纳税人的寻租行为提供了机会。

(二)税式支出对市场机制的影响

税式支出的目的是鼓励纳税人从事政府所支持的行业,它是通过给予特定的纳税人或经济活动以一定的优惠待遇而对整个经济结构产生影响的,其机理是通过影响总供给和总需求从而影响市场机制。

从商品课税来看,税式支出的作用主要是降低产品成本。比如对某企业实施了税式支出(减免税)政策,假定其他条件不变,那么该企业的生产成本就会相应下降,使生产经营者愿意并能够扩大再生产,使产品供给量增加,从而影响市场的总供给。同时,实行税收减免后,企业可以低于同类产品的市场价格出售其产品,价格的降低增大了产品的市场竞争力,销售量增加,因而其利润并不因此而降低。从所得税方面来看,税式支出的作用主要表现在增加利润。例如,某生产型外商投资企业享受“免二减三”的优惠政策。有盈利的第一年和第二年享受免税的优惠政策,这直接表现为企业利润的增加。

(三)税式支出对产业结构的影响

在整个国民经济中,对一定产业实施税式支出政策,会随着征税产业的税负再分配,引起资本向税收优惠产业流动,从而实现资源的再配置,落实国家的产业政策。产业结构的调整包括限制发展过快的产业和鼓励支持相对滞后的产业的发展两方面内容,主要是通过调整资产存量、调节资产增量的方式来实现。税式支出是促进和加快“瓶颈”产业发展的有效手段之一。一方面,可以通过制定税式支出政策,促进企业对资产存量的调整,实现资产由长线产品向短线产品转移;另一方面,由于产业结构的形成主要在于投资,税式支出可以影响新增投资的方向和规模,从而实现对资产增量的调节。通过税式支出政策的贯彻实施,可以从宏观上引导社会资源流向国家鼓励发展的产业和地区,从而实现产业结构的调整。

5.我国建立税式支出制度的意义

税式支出制度的建立,决不仅仅是由税收优惠到税式支出概念上的简单变换,其建立具有重要的理论意义和现实意义。

1.税式支出制度的建立是认识角度的变换。

纳税人缴纳比正常税制规定低的纳税额这件事,站在纳税人的角度来看是享受税收优惠,并且这是从分散的个体角度去认识,没有与国家财政收支安排联系起来;而税式支出的提出则是从纳税人的角度转换到了国家财政的角度看待税收优惠问题,并且提出了宏观上的总量控制、结构调整和效益分析的问题,将税收优惠纳入到财政总体安排的框架之内。

2.税式支出制度的建立有利于国家加强预算管理,促进财税观念的深化。

现在不少国家每年不仅有年度的财政预算,而且还编制税式支出预算,这样就能全面把握财政活动的各个方面。从预算收支平衡向财政全面平衡转变,使政府财政预算更加完善,充分挖掘财政向社会经济干预和渗透的整体效益,从而更完整地反映政府的活动。人们从中可以清楚地认识到,政府对于经济活动的调节不仅表现为直接的财政支出,而且表现为提供税收优惠这样的间接支出。

3.税式支出制度的建立有利于发挥税收对经济的调控作用。

从微观角度看,税式支出可以鼓励有益商品的发展,限制无益或少益商品的发展,照顾低收入阶层,在行政和法律上的支持和限制之外,加以区别对待。从宏观角度看,税收对经济增长的影响是通过供给、储蓄、投资、技术进步间接起作用的。以技术进步为例,如果对新兴产业、企业技术改造、新产品开发给予税收优惠,对高风险的科技产业给予特定的税收政策,也会起到鼓励技术进步,促进科技发展的作用。

4.税式支出制度的建立适应社会主义市场经济体制下公共财政建设和加入WTO后融入世界经济全球化的迫切要求。

税式支出概念从20世纪60年代提出至今,在世界范围内引起普遍重视,各国不仅在理论领域开展研究探讨,而且在实践上积极付诸行动,相继建立了符合国情的税式支出制度,并在实践中不断地总结经验予以发展完善。由于世界绝大多数国家已建立税式支出制度,我国理应顺应这一趋势,适应社会主义市场经济体制下公共财政建设和加入WTO后融人世界经济全球化的迫切要求,建立符合国情的税式支出制度,增加税制的透明度,以利于国际间的财政信息交流和财政资料分析比较,妥善处理国际税收关系,减少国际税收纠纷。

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