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财政发展战略

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1.什么是财政发展战略

财政发展战略,是国家为了实现经济社会总体发展目标,对一定时期的财政分配活动进行的综合性、方向性的规划和部署。它是国家经济发展战略的重要组成部分,是一定时期内财政分配活动的指导性文件,是国家中长期财政工作计划。

2.财政发展战略的特点[1]

财政发展战略作为国家对财政发展过程的全局性规划和部署,属于宏观发展战略的范畴,与其他微观经济发展战略相比,它具有以下特点:

(一)全局性

财政发展战略是对未来财政发展过程的全局性、方向性策划和部署,其所涉及的是财政分配活动中带整体性和综合性的问题,因而具有全局性的特点。这里所说的全局性是一个相对的概念,在制定全国性的财政发展战略时,要把全国的财政发展视为全局,而在制定地区财政发展战略时,则应把地区财政发展视为全局。财政发展战略的全局性要求在制定财政发展战略时,必须全面、综合地考虑影响财政分配的各种因素,对财政分配的发展模式和方向进行总体设计和把握,否则将难以体现财政发展战略的意图和目的。

(二)稳定性

财政发展战略的稳定性是指财政发展战略一经确定,在一定时期内是相对稳定的,不会有大的变动。因为财政发展战略目标的实现不可能一蹴而就,它需要人们在较长时期内付出努力,如果战略目标频繁变动,战略措施朝令夕改,就会打乱战略实施步骤,使人无所适从,从而破坏财政发展战略的指导意义和激励作用。当然,这也不排除必要时对财政发展战略作某些修改和调整,但这种修改和调整通常只能在较小范围内进行。

(三)层次性

由于财政分配是一种多层次的活动,因此财政发展战略也具有层次性的特点。表现为财政发展战略由不同对象的战略层次组成,如从内容上划分,总体财政发展战略包括税收战略,财政投资战略,国家信用战略,财政体制改革战略等不同的战略层次;从范围上划分,财政发展战略由中央财政发展战略、地方财政发展战略等层次组成。这些不同层次的财政发展战略构成相互依存,相互协调,纵横交错的有机整体,只有对不同层次的战略进行协调设计和规划,才能提高财政发展战略的总体质量。

(四)阶段性

实现财政发展战略目标是一个较为长期的过程,因此,战略实施往往被分为若干阶段,每个阶段又有其相应的战略目标和配套措施,这就是财政发展战略的阶段性。这种阶段性既适应了财政发展战略本身的稳定性特点,也适应了客观经济条件不断变化的要求。通过分阶段实施,可以使不同阶段的财政战略目标与即期的经济发展水平相适应,为战略目标的全面实现提供阶段性条件和措施保证。

3.制定财政发展战略的重要意义[2]

(一)有利于社会经济发展战略目标的实现

社会经济发展战略,是国家对一定时期的国民经济和社会发展的综合性、方向性的部署和规划,其中的主要指标,就是一定时期内国民经济和社会发展的目标。财政发展战略是社会经济发展战略的重要组成部分,又对社会经济发展目标的实现具有重要的保障作用。通过制定财政发展战略,可以从分配关系的调整、分配制度的改革、分配方式的转换、国家财力分配的规模和结构等方面,为实现社会经济发展的战略目标,提供强有利的保障。

(二)有利于组织和控制财政分配活动

财政发展战略是财政分配活动的可行依据和行为规范,它确定了财政分配活动的主要内容和所要达到的主要目标,财政分配活动就要按照财政发展战略的目标要求,组织财政收入,安排财政支出,确定财政体制,进行财政管理,使财政分配活动不偏离财政发展战略目标,并最后保证财政发展战略目标的实现。这样,财政发展战略就成为组织和控制财政分配活动的有力工具。

(三)有利于提高财政分配效益

提高财政分配效益,是财政发展战略的重要目标。财政发展战略既坚持讲求效益原则,又成为提高财政分配效益的重要保障。因为通过正确科学的财政发展战略,能够优化资源配置和产业结构,促进经济的协调发展,为提高宏观经济效益创造条件;能够合理安排财政收支规模与结构,保证财政资金的有效使用;能够提高财政管理水平,减少收入流失,减少财政资金的闲置浪费,提高财政资金的使用效益;能够选择合适的财政管理体制,正确处理财政合配关系,调动各方面的积极性做好财政管理工作。这些都是提高财政管理水平,提高财政分配效益的重要保障。

4.制定财政发展战略的依据[1]

制定财政发展战略,是一项严谨而细致的工作,为了提高财政发展战略的科学性和可行性,必须对彤响财政分配的诸因素进行认真考虑和综合分析,并以此为战略制定的依据,在正常情况下,制定财政发展战略的依据主要有以下几项:

(一)客观规律的要求

客观规律反映着事物内部的本质联系及其发展的客观要求。正确的财政发展战略,是人们对客观规律正确认识和运用的统一。脱离客观规律的要求制定的财政发展战略,只能是唯心主义的战略,它不但不能有效地组织和指导财政分配活动,而且会使财政分配陷入混乱。因此,在制定财政发展战略时必须充分认识规律,掌握规律,尊重规律的客观要求,包括尊重社会主义基本经济规律、按比例发展规律、价值规律、按劳分配规律、三者物质利益兼顾规律、生产关系适合生产力发展规律、财政收支转化规律、积累与消费协调规律等社会经济和财政分配规律的要求。并将上述规律的要求贯穿于制定和实施财政发展战略的全过程,通过正确认识,充分把握客观规律所揭示的财政分配及其他社会经济活动发展变化趋势,因时、因地制宜地设计财政发展战略,使其对财政分配活动产生正确的导向作用。

(二)一定时期的经济发展状况及与之适应的经济体制和经济政策

经济决定财政主要表现为一定时期的经济状况决定财政分配的状况,因此,制定财政发展战略,必须以一定时期的经济发展水平和经济体制、政策因素为参考依据。具体而言,应从以下几方面来考虑:

1.确定财政发展战略速度目标必须以经济发展速度和经济效益水平为依据。财政发展战略的速度目标,主要是指财政发展战略中收入和支出的增长指标,由于财政分配的对象主要是生产中创造的社会剩余产品,一定时期财政收支增长能达到什么速度,首先取决于经济发展速度和经济效益提高的幅度。因此,经济发展速度和经济效益水平,是确定财政发展战略速度目标的主要参考依据。只有将收支增长指标建立在经济发展可能的基础上,目标的实现才有坚实可靠的物质基础和前提条件。

2.财政发展战略的体制变革模式及实施步骤必须与经济体制变革模式及实施步骤相适应。经济体制反映着一定时期社会生产关系的基本形式和社会经济活动的基本管理方式,财政管理体制作为经济管理体制的重要组成部分,其发展模式和变革方向必须与经济体制的发展模式和变革方向相吻合,并由后者所决定。任何脱离经济体制变革制约的财政体制变革都只能得到失败的结局;因此,财政发展战略中的体制变革目标和推进步骤都必须与经济体制变革的目标及其实施阶段相适应,孤军深入或发展滞后都会成为经济发展的阻碍和消极因素。

3.财政发展战略的政策选择,必须以国家宏观经济政策为依据。宏观经济政策是国家宏观调控的整体政策规范,它体现了一定时期国家宏观调控的整体意图,从而决定着国家财政的政策选择。正确的财政发展战略必须能体现和传导国家的宏观经济政策,在产业结构调整、经济利益调节、区域经济发展、国民经济综合平衡等方面与宏观经济政策目标相适应。因此,财政发展战略的政策选择,必须以国家宏观经济政策为依据。

(三)一定时期的社会状况

作为对以国家为主体的分配活动进行的全局性部署和规划,财政发展战略的制定还必须以一定时期的社会状况为依据,从财力分配上为国家管理社会事务提供保证。具体而言,应主要考虑以下几个因素:

1.人口因素。人口因素主要从三方面影响财政发展战略:一是不同层次的学龄人口数量制约财政发展战略对相关支出规模目标和结构目标的选择;二是救济人口的数量及变化趋势制约财政发展战略对社会保障支出目标的确定;三是新增人口规模制约财政发展战略对社会消费设施建设投资和社会消费日常经费开支目标的确定。

2.国际国内的政治形势。社会主义国家承担着维护国家安宁和国家主权,巩固人民民主专政的任务,财政分配为完成这一任务提供财力保证,因此,制定财政发展战略必须考虑国际国内的政治形势及其对国防建设和国内安全保障的要求,并以此为依据确定国家管理基金的规模目标和结构目标。

3.国家职能的实现方式。财政分配的直接目的是满足实现国家职能的财力需要,由于国家职能实现的不同方式对财政分配有不同的要求,因此国家职能的实现方式是制定财政发展战略时应考虑的一个重要因素。特别是在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中,新体制的建立提出了转换国家职能的要求,财政发展战略要体现这一要求,并在财力分配上促进这种转换得实现。制定

制定财政发展战略除应考虑以上因素外,还应考虑社会经济生活中的资源因素、技术因素、文化因素等等。

5.制定财政发展战略的原则

为了使财政发展战略能正确反映客观规律和社会经济发展的客观要求,提高财政发展战略的科学性,保证财政分配活动顺利地进行,在制定财政发展战略时,应遵循以下几个原则:

(一)与社会经济发展战略相适应的原则

社会经济发展战略,是国民经济和社会发展的总体蓝图,它反映了国家对一定时期社会经济发展的整体设想。财政发展战略作为社会经济发展战略的重要组成部分,必须以经济发展战略为制定依据,在战略目标的选择上与社会经济发展战略目标相适应;在战略步骤的划分上与社会经济发展战略步骤相一致;在战略重点的确定上与社会经济发展战略重点相衔接;在战略措施的操作上与社会经济发展战略措施相协调。唯有如此,才能充分发展财政发展战略对实现社会经济发展战略目标的财力保证作用,财政发展战略目标的实现也才有坚实的基础和可靠的保证

(二)实事求是,量力而行的原划

财政发展战略一经确定并付诸实施,就会对整个社会经济生活产生重要而深远的影响。因J比,在制定财政发展战略的过程中,要始终坚持实事求是,量力而行的原则,从经济发展的可能和实现国家职能需要出发,采取科学的态度来确定各项战略目标,既要防止不切实际的高指标,又要反对保守倾向。同时,要根据社会主义财政的本质要求和我国国情来设计财政发展战略模式和实施方案,反对照搬照套西方国家财政发展模式的思想,将公平与效率、计划与市场、宏观与微观有机结合统一起来,既要考虑市场目标的要求,也要考虑社会目标的规范,使财政发展战略成为建立社会主义市场经济体制并使其正常运转,实现全体人民共同富裕的行动纲领。

(三)讲求效益的原则

经济效益是国民经济健康发展的核心问题,也是财政分配活动的核心问题,因此,在制定财政发展战略时必须遵循讲求效益的原则,以提高经济效益为财政发展战略的一个重要目标,这就要求制定财政发展战略必须综合测算财政投入与产出,所费与所得的对比关系,并选择综合效益最佳的战略方案。具体而言,一是要选择有助于均衡社会总供求关系,协调国民经济结构的总量政策和结构政策,以提高宏观经济效益;二是要选择符合社会化大生产客观要求,有助于加强地区之间、部门之间横向经济联系的财政体制和制度,以提高规模效益;三是要选择有利于充分调动各方面增收节支、增产节约积极性,责、权、利相结合的财政管理方式,以提高财政分配效益。

6.财政发展战略的制定程序[1]

财政发展战略的制定程序,是指制定财政发展战略的工作规程和基本顺序。通常情况下,财政发展战略的制定程序包括以下几个步骤:

(一)资料搜集和整理阶段

这是制定财政发展战略的初始阶段。在这个阶段上,必须通过广泛深入的调查研究,借助各种信息传递手段搜集经济发展和财政分配的各种历史和现实资料;包括资源状况及其区域分布资料;国民经济和社会发展的各种资料,有关财政分配的各种资料等等。在广泛搜集资料的基础上,还须对已掌握的资料进行分类整理,以增强资料的系统性、真实性和适用性9以便在制定财政发展战略时使用。

(二)分析测算阶段

在广泛占有资料的基础上,要借助一定的理论手段和技术手段对资料进行分析和测算,据此找出影响财政分配活动各因素之间的内在联系和数量关系,分析其发展变化趋势,得出定性和定量指标,作为确定财政发展战略目标的主要参考依据。

(三)确定财政发展战略目标

在对资料进行分析测算之后,要根据分析测算结果,结合国民经济及社会发展的客观要求,确定财政发展战略目标,包括财政收入增长速度,财政支出增长速度,财政收支总规模,财政收入人均拥有水平;财政平衡的实现期限;财政体制的变革模式,财政法制建设目标等等。另外,还要根据社会经济发展战略中的科技发展目标、产业结构调整目标及社会消费水平增长目标等确定相应的财政收支分项目标。在确定财政发展战略目标时,要坚持实事求是,量力而行的指导思想,充分尊重客观规律的要求并使其与社会经济发展战略目标相协调。

(四)战略步骤、战略重点、战略措施的选择和确定阶段

在战略目标确定之后,要围绕目标的实现确定战略步骤、选择战略重点、策划战略措施。确定战略步骤,就是要根据社会经济条件及其发展变化趋势,将战略目标的实现进程划分为若干不同的阶段,分步落实,循序渐进,使目标实现有阶段性条件和措施保证;选择战略重点,就是要在影响财政发展战略实施的诸因素中找出关键问题和关键环节,分清轻、重、缓、急,集中有限力量突破重点,带动一般,使财政发展战略能顺利实施;策划战略措施,就是要围绕战略目标的实现确定和选择适当的推进手段和实施方法,包括适当的财政政策、财政体制、财政管理方式和分配办法,这是制定财政发展战略的重要环节。只有措施选择得当,战略目标的实现才有可靠保证。

(五)拟订战略方案阶段

在以上步骤完成之后,要根据财政发展战略目标、战略步骤、战略重点和战略措施的要求拟订财政发展战略方案,作为实施财政发展战略的指导性文件。

(六)组织实施阶段

财政发展战略方案拟订后,要按照方案规定的战略目标、战略步骤、战略重点战略措施组织实施。将财政发展战略从理论设想转化为现实行动。在组织实施阶段,要注意对相关人员进行广泛深入的宣传和动员,使他们对财政发展战略意图和意义有全面而完整的理解,充分调动他们实施战略方案的积极性和主动性,使财政战略目标在多方努力下能顺利实现。

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