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行政自由裁量权

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1.什么是行政自由裁量权

行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力,它是行政权力的重要组成部分,是行政主体提高行政效率所必需的权限,也是现代行政的必然要求。

何谓行政自由裁量权?美国布莱克法律词典将其定义为:“在特定的情况下,依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力”。 英国著名法官霍尔斯伯勋爵指出:“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使,而不是按照个人观点行事,应按照法律行事,而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的,而不是独断的、模糊的、幻想的,它必须在所限制的范围内行使”。 王名扬先生认为:“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取和行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内”。

概括地讲,行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内,依据法定职权和法定条件,在各种可能采取的措施中进行选择的权力。它是现代行政权的核心,是一种真正的和实质的行政权力。

2.自由裁量权的具体表现

自由裁量权具体表现为:

1、行政处罚幅度和种类方面,即行政机关做出行政处罚时,可在法定的处罚幅度内自由选择,包括在处罚种类幅度的自由选择和处罚种类的自由选择。

2、行为方式方面:即行政机关选择具体行政行为的方式时,自由裁量作为与不作为。

3、做出具体行政行为时限方面,如《行政处罚法》第42条第2项“行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点”,只要符合“听证的7日前”,具体哪一天通知,行政机关可自行决定。这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。

4、对事实性质认定方面,即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。

5、对情节轻重认定方面,如我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样的词语,在没有规定认定情节轻重的法定条件时,行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。

6、决定是否执行方面,即对具体执行的行政决定,法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。

3.行政自由裁量权规制的必要性[1]

1、限权与保权的需要。

限权即限制行政机关的权力,保权即保障相对人的合法权益。行政机关作为国家的执法机关,广泛地管理着国家的经济文化和社会事务的方方面面,从人的出生到死亡都和公民打交道的行政机关拥有着巨大的权力。西方圣贤孟德斯鸠早已给我们提出了警醒,拥有权力的人不可避免地滥用权力,这是亘古不变的一条经验。

行政机关作为权力的享有者与执行者,当然具有滥用权力的可能,而作为具体执行权力的行政执法人员,在执法过程中免不了受到主观偏好的影响而随意地作出决定,更有甚者仗势而专横跋扈,或是受利益驱动而滥用权力,对同一情形下的不同当事人给予截然不同的对待,这种滥用权力所带来的结果不仅仅是相对人权利的严重侵害,更加令人担忧的是对整个社会公平、公正的法治秩序造成的根本性地破坏。因此,我们有必要对行政自由裁量权进行规制,以此限制权力的过分扩张,保障相对人的合法权益。

2、贯彻依法行政理念、建设法治政府的需要。

依法行政是对各级行政机关提出的要求。就现代法治要求而言,依法行政要求行政机关,在行使职权,履行职责的过程中必须以法律为准绳,必须在法律授予的职权范围内行使职权,必须依据法律规定的要求和程序管理国家和社会事务。法律的约束不仅及于被管理的公民、法人或其他组织,同时也要约束管理者自己。只有各级政府及其工作人员的依法行政以身作则,才可能会有公民的严格遵守法律。没有对管理者的要求,就无法对被管理者提出要求。因此,行政必须纳入法治的轨道,严格依法行政,这是各级政府机关行政必须遵循的原则。依法行政要求行政机关严格依法办事,要求法治的统一性、连续性,要求行政机关在执法时遵循公正性与合法性,而行政机关在行使自由裁量权过程中产生的随意性和对待相对人的执法不公正性与依法行政的理念是相悖的,为了推行依法行政的理念,实现法治政府的建设,我们就不得不对行政执法中的滥用行政自由裁量权行为进行必要的规制。

4.行政自由裁量权存在的社会基础[2]

在当代,政府与社会的关系极其紧密,社会各个层面与政府各职能部门的关系如影随形,政府以其羁束行为和日益广泛的自由裁量行为管理社会,整个社会置于政府的统治之下。然而,这样一种关系的定位有一个逐渐发展的过程。20世纪以前在欧美发达国家,政府的职能主要是对内维持秩序,扮演的是亚当·斯密所谓的“守夜人”的角色。但随着工业革命、城市的大规模开展,社会管理事务的不断扩张,政府职能相应扩大。为了推动行政权力的有效行使,立法机关在授予行政机关广泛权力的同时,也往往赋予行政机关在政策选择、行为方式方面广泛的自由裁量权。正如王名扬先生所指出的“近代行政的特色是行政职务和行政权力的扩张,行政权力扩张的明显表现是行政机关行使巨大的自由裁量权力。”在现代社会“管理最少的政府是最好的政府”的理念已不适应时代的需求。“现代法治国家行政机关所掌握的行政权不应该是强加在相对人身上的枷锁,而是为相对人提供生产和生活便利的服务工具。所以,现代法治国家的行政权应该以能动的行政为主要的特色。”可见,行政自由裁量权的存在具有必然性:

第一,行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必需。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象,为了使行政主体能够审时度势、权衡轻重,对各种特殊、具体的社会关系产生的问题能够果断的处理和解决,在使用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。法律法规赋予行政主体在法定范围内行使自由裁量权,可以增加行政的能动性,提高行政效率。

第二,行政自由裁量权是在政府不断扩大的历史条件下,弥补立法不足之需要。首先,行政自由裁量权是现代行政法发展的结果,随着行政管理的不断增强,行政管理日益专业化、专门化,行政权力行使的方式呈多样性。既定法律的原则性、一般性规定难于适应这种变化,而传统的分权制下的行政权也无法完全应付复杂多变的行政事务,自由裁量权顺乎自然地在行政权中立足和发展。其次,由于社会的迅变性与法律的稳定性之间有冲突,立法机关严格的程序性要求难以有所突破,而行政权的相对灵活性恰好可以弥补这一缺憾,自由裁量权赋予行政主体极大的行为空间。

第三,一部法律的出台有严格的程序要求,其立法成本往往是巨大的,该成本包含了物质成本与时间成本。在效率优先的今天,赋予行政机关依具体情况适时调整行政的内容、范围与手段以适应社会管理的需要是很有必要的。

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