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财政风险

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1.财政风险的概述

目前,理论界对财政风险有不同定义:一种提法是,一般而言,所谓财政风险是指政府不适当的财政活动或财政行为(作为事件)给政府本身,给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。另一种提法是,“财政风险是专指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。”

比较两种说法,不难看出,前一种提法是假定特定行为主体(政府、公众等)的特定行动(财政活动)引发了财政风险,那么减少或规避风险的途径主要在于改变行为主体的活动范围、方式、方法。后一种提法是假定行为主体的活动是合理的,但该活动的最终结果要受各种客观存在的风险和不确定性因素影响,而不受行为主体控制。那么,减少或规避风险的主要途径就是改善环境因素以减轻其对人们行为的不利影响。

2.财政风险的类别

人们通常可以把财政风险划分为两个大类:内生性财政风险外生性财政风险。内生性财政风险具有理论意义上的风险属性,而外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。更重要的是,财政过程中人们最有可能有效防范、化解的财政风险也就是内生性风险。只要找到诱发内生性财政风险的比较具体的原因,然后采取有针对性的制度手段、技术手段,特定财政活动受内生性风险影响的程度完全可以降低到最低限度。

外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险,如经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险。内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险,该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括:(1)政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调。(2)财政立法滞后且有关法规制定不尽合理。(3)财政管理制度与专项管理制度不健全。(4)缺乏必要的公共决策过程。(5)事前、事后财政监督不力。(6)政府官员道德问题和职业技术问题。如前所述,相比之下,内生性风险比较容易化解,而外生性风险更难于控制。

在我国,人们通常倾向于按照具体财政活动类型划分财政风险,这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险:

(1)源于收入方面的财政风险。如中央政府可调控财力不足,主要收入来源不稳定,财政收入GDP的比重、中央财政收入占国家总财政收入的比重(国际比较)均偏低,预算外资金膨胀、增长过快的势头尚未得到有效控制,税基被侵蚀问题长期得不到解决,等等。

(2)源于支出方面的财政风险。如支出体制的惯性及经济运行中产生的新问题使财政支出刚性增长,在民间投资尚未成功的启动情况下,财政投资也仍面临着继续扩张的压力,财政支出结构不甚合理,财政“越位”和“缺位”现象并存,等等。

(3)源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资,或资本性投资,这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。

(4)源于预算赤字的财政风险。我国的财政赤字存在着长期化、数额大、增长快的问题,尽管我国赤字率与国际安全警戒线标准相比,仍存在一定的扩大空间,但赤字依存度较高则相应增加了政府财政的脆弱性。

(5)源于国债管理的财政风险。虽然从债务负担率指标看,我国远低于发达国家的水平,但这并不意味着我国债务量偏小,债务发行余地大。由于在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题,导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样,在财政困难未能 扭转的情况下,国债规模会像滚雪球一样越滚越大。

(6)政府财政的公共风险。由于在我国的经济改革本质上属于政府主导型,这就决定了改革中方方面面的矛盾和问题都会直接、间接地反映到财政上来,都对财政提出了财力上的要求,因而我国财政所承担的风险是全方位的,且呈扩大趋势。

(7)政府财政的制度风险。目前我国财政体制改革相对滞后,各级政府财政行为中还有很多盲目的、不规范的行为,比较突出的制度风险主要表现在:财政体制建设不稳定,各级政府财政预算约束软化,政府财政决策机制不科学,财政法规建设滞后,等等。

(8)政府财政的系统风险。财政政策系统风险主要是指源于政府原因导致的公众心理预期变化,进而自发地采取“理性”或“非理性”行为给政府财政活动带来的不利影响。

(9)官员道德风险与职业能力风险。由于政府的权力实际上是通过政府官员行使的,如果政府官员不能正确地使用权力,就会把国民赋予的用以谋求公共福利的权力改变为官员们谋取私利或集团利益的工具。此外,即使人们相信政府官员的职业道德是可靠的,也没有足够的理由把处理重大社会经济事物的决策权力集中在少数人手中。因为政府官员与普通社会成员一样,不可能保证个人所做出的各种决策总是正确的,而权力则有助于产生实际上是按照个人性格、作风制定的“政府决策”,推行这种决策往往在滥用权力的同时还给经济社会造成效率损失。

上述风险提法不一定准确,但内生性财政风险主要涉及这些方面。对于我国来说,急需规避的风险是前五项,相应的避险工作可以通过发展财政技术手段予以支持;而长期的体制改革则有助于规避后四项风险,这项任务必须依靠科学的制度建设才能完成。

3.财政风险的基本特点与性质

第一,任何财政风险,只要发生,国民都要承担程度不等的福利损失。这意味着国民在消费政府提供的公共产品和公共劳务并获得正效用的同时,也要消费可能伴随而来的副产品——财政风险——所带来的负效用。作为一种规则,要求消费的公共产品与劳务越多,可能承担的因财政风险带来的负效用越多。

第二,财政风险具有公共福利再分配效应。对政府官员来说,财政风险,即使发生也不会给他们带来真正的福利损失,至多不过对他们形成进一步活动的外部约束。更严重的情况是,在某些条件下,政府不适当的财政活动导致的财政风险,不仅把本应由大多数国民享有的公共福利转移给包括政府官员在内的少数利益集团,而且还把财政风险造成的福利损失转移给大多数国民承担。

第三,财政风险在经济生活中属于客观存在,但并非不可克服。与私人在其各自的经济活动中常常面临的各种风险一样,政府与国民面临的财政风险本质上也是客观存在,这主要源于经济生活里大量不确定因素的作用。不过,财政风险属于可能性范畴,这类风险不是必然要发生的;相反,理论上讲,如果事先采取了有效措施,所有风险都可以防范,或者予以规避。如果政府在财政活动过程中表现出较大的随意性且长期置风险于不顾,那么财政风险就会真地发生并给政府、国民和社会带来灾难。

内生性财政风险主要源于政府方面,按照公共选择理论的观点,所有财政风险产生的原因至少与三个方面中的一种或多种有关:(1)与发挥各自职能的特定财政工具的基本性质有关。(2)与政府官员驾御这些财政工具的能力,包括协调财政政策目标的能力以及优化财政政策与其他宏观经济政策关系的能力有关。(3)可能最重要的是,与国家预算程序、预算体制、预算管理原则等制度因素有关。该理论认为,现代社会面临的挑战不是来自于市场制度方面,而是来自于政治制度方面。就内生性财政风险的诱发原因看,人们会很自然地归纳出财政风险的本质,即财政风险本质上是社会、政治、经济诸矛盾在政府财政上的集中反映。

4.财政风险的定性分析

最简单的对经济活动风险进行定性分析方法,就是所谓的专家制度。比较典型的专家制度较早地产生于商业银行对潜在借款人进行信用风险的评估活动。根据专家所做的风险评估,商业银行主管最后决定贷款对象、贷款规模以及贷款条件等。就商业银行活动来说,信贷风险与用款单位的管理水平(包括管理者的道德品位)、经济效率和基本避险手段(最低数量的担保品)呈负相关关系。据此,人们设计了能够体现上述基本关系的商业银行专家制度的评估指标。这种评估指标可以有多种类型,较常使用的有“5C”,即品性(Character)、资力(Capacity)、资本(Capital)、担保(Collateral)以及条件(Condition)。

这一评估指标虽然简单,但内涵丰富。它在诸多影响商业银行贷款潜在风险的因素中,挑选关键的代表性变量,再根据这些变量的性质,来大体反映每笔贷款的风险程度。上述评估指标还体现了专家制度对风险管理的一般原则:控制好关键因素(或敏感因素)是有效控制系统风险的基础,而在所有关键因素(或敏感因素)中,从事有关经济活动的直接当事人的人品与能力又是最重要的因素。

鉴于用于信贷风险评估的专家制度所具有的科学性、实用性,以及简单易行等特点,在财政风险分析、评估活动中引进这一方法是可行的,也是必要的,但是考虑到这种量度风险方法用于财政风险评估时可能产生的局限性,建立和运用专家制度还须注意以下问题:

第一,进行财政风险分析、量度时,专家制度强调历史经验的意义是必要的,但过分强调以往经验则会误导风险评估者把一般性经验当作一般性经济关系、经济联系看待,使以后连续的财政活动可能产生的风险或被高估或被低估,而与实际风险程度发生更大的误差。

第二,虽然政府官员在其财政活动中,特别是在制定重大财政政策时注重历史的经验和教训,但是,作为一种政治哲学,在治国方面,“超越常识、打破常规”的决策有时可以获得意想不到的成功(尽管有些成功是暂时的)。由此导致评估者难以在政府财政活动与财政效果之间建立一种比较明确的联系。同样道理,评估者也难于在政府财政活动与财政风险之间建立比较稳定的关系。

第三,一般情况下,政府主持的财政活动或推行的财政政策能否取得预期效果,在很大程度上取决于国民对这些活动、政策的反应。鉴于特定财政活动、政政策不可能给不同社会阶层的国民带来相等的福利效应,各阶层国民对此可能做出的反应,以及随后对各自经济预期所做的调整,实际上有很大差异。因此,无论建立怎样的量度财政风险程度的指标体系,这个问题必须予以考虑并加以妥善处理。否则,财政风险程度评估结果的客观性就要大打折扣。

5.财政风险的定量分析

随着经济科学的进步,随着经济学研究手段与工具的创新,人们逐步发展了一些量化财政风险的方法。例如,世界银行专家把经济生活中政府必须承担的经济责任归结为四种支出责任(债务):

(1)由特定法律或合同规定的“直接显性支出责任(债务)”,主要包括国内外借款、预算规定的支出、具有法律约束的长期预算支出。

(2)由政府公共政策衍生的,而非特定法律或合同规定的支出责任,即“直接隐性支出责任(债务)”,主要包括政府政策可能带来的衍生的支出要求。

(3)因与政府行为有关的特定事件发生所导致政府无法推却的支出责任,即“或有显性支出责任(债务)”,这种债务主要发生在,如上级政府为下级政府、国有单位、私人组织提供的借款担保,以及政府基金投资失误情况。

(4)特殊时期发生的,政府必须承担否则社会经济体系无法继续稳定运行的支出责任,即 “或有隐性支出责任(债务)”,这种债务一般发生在,如国有企业破产、国有或私有银行破产、国际收支严重不平衡,以及地方政府到期无法偿付地方公债等情况。

由于这四类债务涵盖了政府现在和未来时期应该承担的支出责任,与政府支持这些支出责任的政府财力——一般为现行税法决定下的当前税收汲取能力,加上筹集公债的能力——相比,其可能出现的人不敷出部分就代表着政府财政的赤字规模或国债规模。根据测定的赤字规模和国债规模,可以计算出财政赤字率、赤字依存度、国家债务负担率、国家债务依存度、外债偿还率、外债负担率,以及外债借人率等具体指标。将这些具体指标值与理论上的安全值相比,就大体可以说明目前政府财政所面临的风险程度。

不难看出,使用这种量度政府财政风险的办法取得的量度结果,其客观性和准确度取决于对直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务以及政府税收汲取能力的量度方法的科学性和准确程度。实际上,对上述各类债务的量度,就是按照某种经验、方法、技术,计量决定各类债务规模和变化趋势,各种可辨认的财政风险的影响程度。在此基础上,将各类债务的实际计算数值与理论上的无风险的安全数值进行比较,就能够较为准确地对特定时期内的政府财政风险做出基本判断。

具体来说,基本步骤是:(1)分析政府财政活动产生的各类内生性风险与政府各类债务之间的关系性质。(2)测算各种风险将导致的相应债务类型的变化,是量化财政风险最重要环节。一般要采取包括专家制度、评分模型、经济风险量化模型在内的多样化的分析方法,并且要做到定性分析与定量分析的有机结合。(3)测算各类政府债务的总和规模并与其潜在的税收汲取能力进行比较,得出政府财政活动导致的财政赤字规模,或债务规模。(4)利用概率统计原理,分析特定财政赤字规模,或债务规模发生的概率分布情况,并计算期望值。(5)结合前面提到的各种债务指标,综合阐述政府财政活动可能面临的风险程度。

政府财政活动产生的各类内生性风险与政府各类支出责任(债务)之间的关系性质,可以简要地表述如下:

(1)源于收入方面的财政风险主要波及政府税收汲取能力,后者决定着政府实际财政收入的规模及其变化趋势,进而决定了政府债务指标的变动方向。

(2)源于支出方面的财政风险和源于公共投资的财政风险,主要影响政府的直接显性债务,特别是在这些开支规模失控,或者支出结构不合理的情况下,政府的直接显性债务规模将急剧上升。

(3)源于公共投资以及其他政府基金(如社会保障基金)投资的财政风险,如果其投资效率较低,投资失败、追加投资超出预算、公共设施维持开支不断增长等等情况发生,必然会增加政府的直接隐性债务的规模。

(4)政府财政的制度风险、系统风险,部分地影响政府的或有显性债务,部分地影响政府的或有隐性债务,取决于可能发生这类风险的具体财政活动。

(5)政府财政的公共风险、政府财政的官员道德风险与职业能力风险,会普遍影响到政府的或有隐性债务,如对国有企业、国有银行的呆账的接管。

(6)政府预算赤字和国债管理方面的财政风险,集中反映在对政府直接显性债务的管理问题上,如果管理效率不高,或者管理成本极高,无疑会增加政府债务的总体规模。

应该指出的是,在计算政府支持上述四种支出责任的政府财力时,是否应该考虑政府控制的国有资产的变现能力。特别是对于我国国情来说,如果考虑到这种特殊能力,我国政府财政活动的财政风险实际上是非常低的。不过,考虑到国有资产的变现能力而低估财政风险,不仅无助于约束、规范政府的财政行为以降低财政风险,而且不利于加强政府内部的,以及源于国民的属于外部的风险控制活动。当然,利用上述方法量化财政风险,也可能会出现高估风险程度的情况,它可能会诱导政府转而急于采取比较保守的政策调整,进而给社会经济活动带来额外的波动。总而言之,就指导政府活动而言,对未来财政活动的风险程度及其变化进行量度,普遍地怀疑其有效性是不对的,但对其科学性也不能估计过高。

6.目前我国财政风险程度的估计及避险思路

最近几年里,我国财政风险程度,总的来讲,具有某种不断提高的趋势,应该引起有关各界的注意。我们曾在《财政政策风险分析》一文中,结合近年来政府财政活动的主要特点和所推行的积极财政政策的一般效果,对可能涉及到的主要政策风险进行了初步分析。

就“直接显性支出责任(债务)”看,我国自1979年以来,除1985年外,连年赤字,居高不下;尤其在20世纪90年代的最后几年,财政赤字增长幅度更是达到每年以千亿元计,致使截止到2002财政年度累计的国内债务已经超过30000亿元。1990年底,我国外债余额为525.45亿美元,此后则以每年100亿美元的额度增长,到1994年,我国外债余额突破1000亿美元大关,成为发展中国家继巴西、墨西哥之后的第三大债务国。自此以后,外债规模一路攀升,到2002财政年度估计外债余额已达到近2000亿美元。

根据预算法,地方政府财政不允许出现赤字,但在实际预算中,种种原因导致地方财力不平衡,许多地方政府出现了不同程度的赤字,尤其是中西部地区。20世纪90年代末,一般年份里全国地方预算扣除中央补助后,赤字均保持在千亿元左右;更为严重的是,可能还有大量隐性的地方财政赤字难以统计。从赤字结构上看,赤字主要出现在基层,特别是县级财政。这与县级经济基础薄弱、资金调剂余地小有关。不言而喻,这类赤字构成中央政府财政的“直接隐性支出责任(债务)”目前,我国国有企业负债过重,结构调整缓慢等问题,在尚无良好对策情况下,这些问题的解决都需要大量资金投入。不过,早有学者计算过,如果仅把企业的负债率下降20个百分点,政府就需要给国有企业补充20000亿元资金。如果再考虑解决诸如妥善安排近4000万富余人员,把因企业办社会形成的各种附属设施完全从企业方面剥离下来并予以妥善安置,以及按照90年代发达国家的技术标准改造国有企业的技术装备等问题,政府还须拿出约40000亿元资金予以支持才行。除非在短期内就国企改造问题制定出切实可行的政策,否则这类支出实际上就是政府财政的“或有显性支出责任(债务)”。

中央政府的“或有隐性支出责任(债务)”主要集中在国有银行的巨额不良资产上。由于我国是以国有独资银行为主的金融体系,所以实际上始终存在着财政风险:一是银行不良资产的冲销,都将直接、间接地引起财政的减收增支;二是一旦银行出现支付危机,其最后的支撑者就只能是政府财政。尽管目前成立的四个资产管理公司对大量呆账实行了债转股的处理办法,但是可能引致的财政风险并未得到实质上的解决。例如,1998年我国增发2700亿元国债专项用于弥补国有的商业银行资本金,实际上就是将金融风险转移给了财政,加重了财政支出的压力。

尽管按照政府“最大可维持的基本财政盈余”来倒推政府“最大的可维持债务规模”,我国政府承受各类债务的潜在能力至少每年可以达到万亿元以上,但这仅仅是理论限度,不能以此作为有关政策制定依据。其实,就以上简单分析看,是政府应该考虑如何适度控制这种潜在风险的时候了。仅就政府“直接显性债务”而言,按照上海财大储敏伟教授等人计算结果,它已经导致国家财政债务依存度从1999年的24.6%上升到2002年的28.1%,国家财政赤字率从1998年的1.9%上升到2002年的3.0%.前者超过了该指标的国际警戒线标准(20%),而后者也达到了欧盟的警戒线标准(3%)。

人们曾经普遍认为,精心设计并谨慎推行的积极财政政策应该能够做到周期性地平衡政府预算——政策设计中必须考虑到的目标之一。但是,由于各种具体的主、客观因素的干扰(错误的开支计划、意外的经济波动、与其他经济政策的不协调、突发的外部冲击,如此等等),这个目标有时难于自动实现。因此,结合以上分析,有理由要求政府,在未来的几年里,应该为有效控制各类债务规模而逐步淡出积极财政政策。

就一般性的财政风险规避的基本思路而言,今后一段时期,我国政府应在财政经济领域努力处理好以下各项工作:

第一,有效控制、规避财政风险的关键,在于政府下决心削减规模过大的财政赤字。对此,政府除了要慎重选择合适的赤字削减措施外,还必须事先对(在巨额赤字已经成为既定事实情况下)削减财政赤字可能会给社会带来的政治和经济难题予以充分考虑,并且制定妥善应对方案。

第二,理论上,在其他条件不变情况下,财政赤字是国民收入的函数,即按相反方向随国民收入变动而变动。这表明,在不改变现行财政政策情况下,任何刺激经济增长的办法都有助于削减财政赤字。

第三,短期内最有效减少政府财政赤字的办法是在连续几年内,按某种统一标准或比例(如10%或20%)削减所有政府开支项目的支出额。在一般情况下,这对任何大国政府来说,均不难做到。经验说明,只要预算决策者能够认真地按照实际需要调整各开支项目,一般不会削弱政府财政的正常职能,和其财政政策对社会经济的积极影响作用。

第四,通过税制改革增加政府财政收入进而减少赤字规模是必要的,但除非出于修改不甚公平且为低效率的现行税制之考虑外,税制改革的重点不应放在提高税率和增加新税种方面,而应放在降低税率并强化税务征管以减少税收收入的流失,以及降低税务征管工作成本方面。在我国适度降低税率,特别是降低企业所得税税率,在一定程度上会增加企业利润和降低产品价格,既有助于提高投资需求,也有助于提高消费需求,进而共同提高就业水平和经济增长水平。

第五,政府的货币政策,尤其是它的利率政策,会从不同方面影响政府赤字削减计划。低而稳定的利率将有效地刺激私人投资与消费,进而推动经济增长。这种低利率政策也有助于降低政府债券发行的成本,从而降低政府财政开支中的公债利息支付。虽然国内货币政策的相应调整有可能使国内利率稳定在较低的水平上,但国际金融市场的波动常常会破坏国内金融市场的稳定。因此,在削减财政赤字工作中,政府不能过度依赖它的货币政策,特别是利率政策的实施。

第六,在削减政府财政赤字方面,一些特殊措施也应予以必要的重视,如加速国有资产变现,适当重新评估国有资产账面价值,以及强化对(新增公债部分用于偿还历年到期债务后的)剩余债务收入,作为公共投资基金的管理与使用。这些方法通常也被认为是赤字削减手段之一。

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