所谓设租是指权力拥有者利用权力获得非生产性经济利益的行为。

经济学者贺卫在《寻租经济学》一书中，把政府创租活动分为三类，一是政府无意创租，二是政府被动创租，三是政府主动创租。中国政府在这三个方面的创租活动都是存在的，并且在当前，政府被动创租和主动创租活动尤其需要给予特别的关注。

1.政府无意创租

是指政府为了良好的目标而干预社会经济，但结果是创设了租金，给寻租活动创造了机会。比如，建国初期，中国政府为了赶超英美，实行重工业优先发展战略，为了实现该战略，不得不扭曲产品和要素的价格，这时任何部门和企业只要获得了低价格的资金、外汇、物资，意味着在生产开始前就获得了利润，其利润量等于资源市场价格与计划价格差额与其数量的乘积。在这种情况下，寻租活动主要表现为虚报成本欺骗上级主管部门、走后门、贿赂资源配置部门官员以及各种各样的游说。在重工业优先发展战略的约束下，需要进口大量的技术设备，政府为了应付外汇短缺，实施汇率高估政策。这一政策使得外汇价格过低，变成稀缺资源，实际上就是对进口资本品的无形补贴，鼓励企业更多地使用外汇，滥用外汇，鼓励进口，抑制出口。

由于外汇越来越短缺，政府不得不强化许可证控制和其他管制措施，如对进口品进行分类控制。随着控制强化，取得许可证和逃避管制的利益越来越大，从而诱发大规模的寻租活动，如虚报进口品用途、开低价发票、走私等。为了打击这些寻租活动，政府采取行动，对外贸进行更为严格的管制，雇佣更多的人员审查进口许可申请，打击走私，设计冗长繁琐的进口审批程序和海关报关程序。于是汇率高估政策变成了全面外贸管制的体制。

在改革过程中，由于摸着石头过河，往往先进行试点，然后强制推广的改革策略。为了鼓励改革，政府往往给试点单位以优厚的条件，于是试点单位的身价就有了额外的收益。这时，试点单位身分就成了寻租的对象。各个方面为了获得这一身分，不惜走门路、找关系，甚至进行权钱交易，对拥有试点审批权的决策部门或官员施加影响。

政府无意创租，与政府官员制定政策时知识不足是有关系的。随着知识的积累，政府的无意创租行为会逐渐减少，但只要政府不取消对经济的干预或者管制，政府创租的行为是不会减少的。因为即使政府不无意创租，有时候政府也会被迫创租，或者甚至是有意创租。

2.政府被动创租

政府创租，往往给某些寻租者带来寻租的良机，而一旦寻租者拥有了政府所创设的租金，寻租者就组成了政府创租政策的利益集团。这些利益集团为了保护自己的既得利益，竭力反对进行政策变更，减少或者取消租金。这时，如果利益集团在三个层次上都实施了渗透，那么政府实际上就成了寻租性利益集团的“俘获物”。它反映了政府权威的下降，也反映了分利集团势力的增强。

比如，城乡分治，当初是为了解决粮食紧缺问题而实施的权益之计。但是，城乡分治，却给城市人口创造了巨大的租金，生为城市人口，与生为农村人口相比，前者有巨大的比较优势，即租金。在改革开放时代，即使政府意识到了这一点，认为要建设统一的劳动力市场，就需要取消导致城乡分治的户口制度，但是由于城市人口的压力，政府即使知道这种制度必须进行改革，也难以有所作为，只能在边际意义上有所作为，如实行身份证制度、暂住证制度等。城市户口存在着比较优势，因此在户口问题上存在着非常普遍的腐败，国家在户口管理上也投入了巨大的成本，在某些情况下，户籍管理部门也成了肥缺（如卖户口）等。

又比如，国家对政府官员实施全面包下来的政策，并且形成了能上不能下、能进不能出的习惯性制度安排。这种制度安排实际上为政府官员提供了不合理的保障，实际上政府也进行了无意创租的活动。政府知道这种制度安排为官员提供了不合理的租金，不利于优胜劣汰，更新干部队伍，也不利于提高官员的积极性，更不利于精简队伍。为了改变这一局面，政府下了非常大的决心，不得不实行一刀切的措施，一律精简 50％。但是，要抵制利益集团的压力谈何容易，但总理的压力又雷霆万钧。其结果是不得不用“赎买”的办法，给分流官员以优厚的待遇，比如提前退休，带工资去学校进修和学习，推荐到效益好的单位，人走住房走，没有住房的给分配住房等。这实际上是在既得利益集团压力条件下政府被动创设租金的活动。

事业单位后勤服务产业化，其阻力也是存在的。长期来，后勤服务单位在住房等服务方面为职工免费或者低租金提供住房，公共住房就成了寻租的对象；后勤部门成了肥缺，他们都能够有机会分到好房子。这是实物分房政策无意设置的租金。现在人们认识到，这种制度不利于住房的发展，因此要改为货币分房。这一改革将会损害相当多的既得利益集团的利益，或者潜在的利益集团的利益。因此，住房改革的进程一托再托，难以有所成就。即使有所进展，也是一次公共资产的大瓜分而已。以前政府也许是无意设租，现在却是政府为利益集团所迫，被动设租了。

3.政府主动设租

政府在有些情况下是无意设租的，在有些情况下是被动设租的，而在某些情况下则是有意设租的。政府无意设租，主要是因为政府知识不足，不知道自己的活动会设置租金，导致寻租活动；政府被动设租，是因为政府能力不足，分利集团势力太大；政府主动创租，则是因为政府官员本身动机不纯，其自己本身就已经成为分利集团。

比如说，北京市公安局出入境管理处规定，申办护照者必须交外文邀请信的原件和翻译件，为了保证翻译质量，要求翻译件必须由指定的翻译公司翻译。该指定的翻译公司就是北京市公安局出入境管理处服务公司，其收费是每份100元，当天取；每份40元，两个星期取。这实际上就是有意设租的行为，该服务公司因为出入境管理处的规定而取得了垄断翻译的租金，因为只有它有翻译权，因此其价格就会高出市场价格，即使人家已经翻译好了，它象征性地改几个字就可以收取100元，其成本只要盖一个戳；而一家三封邀请信，只有抬头不同，盖三个戳，也是一份100元，共收300元。这是笔者的妻子于1999年11月去办护照时亲身经历的。 1997年我也去申请过护照，当时就没有这一规定，无疑这一租金是刚刚设置的，并且他们是明白通过这一设租行为，可以赚取多少额外利润。当然，1997年去申请护照时，护照申请表一份需要5元，不能有错，笔者只好买了3份，才保证没有错误。1999年表格变成免费发放，表格的审理放松了，但是翻译质量有了新的规定，新的租金又产生了。

在转型期，政府的活动往往被某些居心不良的政府官员用来设置租金，并以此吸引寻租者，为自己捞取好处。如水、电、煤气等部门，设置各种各样的障碍，问需要水、电、煤气的部门如北大要房子，要不到房子，就不给水、电和煤气。水霸、电霸和气霸就是这样形成的。

当然，政府主动设租，也可能是积极的。如建立学位制度，减少信息不对称，让喜欢学习的人，能够有进取之路，让有知识的人有一个身份证，取得较高的社会地位，赚取较高的工资或者收入。但是，政府设置的这种租金实际上就是拥有学位者的价格，并且学位并非所有的人都能够拥有，而是需要通过努力得来的，它不存在额外的收益。当然，如果有人通过买卖的方式，通过弄虚作假的手段，搞到文凭，并因此而获得好处，那么这就是一种寻租行为。现在，许多党校，随便办各种各样的培训班，发本科和硕士文凭，但其质量却未达到真正的本科生和硕士生的水平。这实际上就是一种寻租行为。现在，有些干部登记表要求填文化水平的同时，还要填通过什么方式获得文凭的，大有理由。