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行政法律规范

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1.什么是行政法律规范[1]

所谓行政法律规范,是指由各种国家机关所制定的,由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范的总称。

2.行政法律规范的特点

它具有如下一些特征:

1. 制定主体的特定性

行政法律规范都是由国家机关制定或认可的,或者是由国家权力机关依照其职权范围,并按一定的立法与决策程序制定出来的,具体表现为不同法律规范形式的成文性规范文件;或者是虽然未经国家制定,但已经实际存在并为人们所遵守的行为规则,经过特定国家机关予以认可后也成为具有法律效力的规范,如习惯法、司法判例等。简而言之,行政法律规范必须是具有相应职权的各种国家机关,经过特定的决策与立法程序予以制定或确认之后,才能形成;没有国家机关的合法制定或确认,就不能成为行政法律规范。

2. 调整对象的特定性

行政法律规范的调整对象是行政法律关系,也就是国家行政机关在行使国家行政权力、履行行政管理职能的过程中所形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系。其中,当事人一方必须是国家行政机关或经其委托的机关、组织与个人。也就是说,必须有一方是代表国家履行行政管理职能的行政行为主体。这是将行政法律规范与其他法律规范区分开来的基本属性。

3. 效力上的权威性、强制性与普遍适用性

行政法律规范作为一种法律规范,与其他种类的法律一样,具有法定权威性,也就是对其调整对象——行政法律关系的主客体及其行为具有约束力。法律规范一经颁布,在法定生效期开始之后,在管辖范围之内,所有组织与社会个人都必须严格遵守,否则就会受到相应的行政与法律制裁。而且,这种约束力由国家强制力来保证实施,具有强制性特征。行政法律规范的这一基本属性决定了它具有必须履行和不可违背的性质。否则,违反者就会依法受到行政处分、处罚,甚至受到更为严厉的法律制裁。此外,行政法律规范同样具有普遍适用性这一法律特征。也就是说,它不针对某一个特定人或具体行为,而是对类似调整对象具有多次适用性。无论什么行政部门或是行政行为,只要在行政法律规范的规范范围之内,都要受到同等的规范与约束,违反行政法律规范之后都要受到同样的行政处分或法律制裁。

4.行政法律规范类型的多样性与效力等级上的层级性

如前所述,行政法律规范从宪法规范、普通法律,到行政法规,乃至于“红头文件”,类型多种多样,数量众多,内容极其庞杂,既没有像民法、刑法那样形成统一的法典,又存在极其复杂的存在形式与制定主体体系。所有这些都使得行政法律规范具有复杂的存在与表现形式,在规范类型上呈现出多样性特征。但是,这些众多的行政法律规范的效力并不一致,呈现出层级性特征。事实上,它们涉及法律规范的所有效力等级层次,从具有最高法律效力的宪法,到处于最低法律效力等级的地方性规章,甚至还包括没有纳入普通法律规范范畴的地方性政策规范。因此,这就要求行政系统及其工作人员在日常的行政管理过程中,要严格确保更高法律效力等级的行政法律规范,首先是国家宪法与基本法律得到遵守与有效实施,在行政执法过程中要杜绝“上有政策,下有对策”等不良现象的发生。

5. 行政法律规范的相对稳定性

行政法律规范的制定一般要遵循严格的制定程序,法律规范的出台也是极为严肃与慎重的。相应地,行政法律规范的变更、撤销与废止也一般要经过严格的法定程序。一方面,为确保行政行为的连续性和稳定性,对于用作调整各种行政法律关系的基本依据的行政法律规范,也要防止发生朝令夕改的现象。因此,行政法律规范一旦制定与颁布,就获得了一定程度的稳定性,不能随意修改。但是,另一方面,相对于其他国家机关的活动与公共关系,国家行政管理活动以及各种行政关系又具有较强的动态性与灵活性,尤其是在社会变迁频率加速的当今时代,行政管理活动及各种行政关系日益处于更为频繁的变革要求之中。这就要求行政法律规范必须与行政管理实践的这种发展趋势相适应,适时地通过法律规范的调整、变更,以及时地对已经和正在发生变化的客观形势作出反应,从而推动和巩固与社会发展趋势相一致的行政管理法律规范体系的形成。这就要求行政法律规范不能过于僵化,而应该具有一定的权变性。正因为如此,行政法律规范的稳定性只能是相对的、动态的稳定性。

3.行政法律规范的内容构成[1]

根据立法主体的不同,行政法律规范的基本内容构成如下:

1. 宪法

宪法是国家根本大法,也是一切公共权力行为的最基本依据。宪法中的部分内容涉及行政权力及其运行规范,例如,关于国家行政权力及其运行基本原则的规范,关于国家行政机构组成和职权的基本规范,关于公民在有关行政法律关系中享受的权利和应尽的义务的相关规范,等等。

2. 法律

在这里,法律是特指由国家立法机关制定的有关行政管理的各种法律规范的总和。在当代中国,这包括全国人民代表大会制定的相关基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律。其中,有些法律是全部属于行政法律规范,如《国务院组织法》、《地方政府组织法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》等;有些法律则不仅包括行政法律规范,还包括其他部门法规范,如《中华人民共和国人民警察法》中有关人民警察职务犯罪和有关这种犯罪管辖的规范就分别属于刑法与刑事诉讼法范畴。当然,在主要是属于其他部门法规范的一些法律中,也有可能包含有行政法律规范,如《中华人民共和国婚姻法》中有关结婚登记的规范,就属于行政法律规范。

3. 行政法规与行政规章

在我国,宪法授予国务院以制定行政法规的权力,并授予国务院各部、委、署、办以制定行政规章的权力。而在其他国家,行政机关或者依据宪法拥有直接立法权,或者经立法机关特别授权拥有委任立法权。在这里,所谓行政法规是从狭义意义上来界定的,就是指中央行政机关制定的法律规范;而行政规章则指中央政府各职能部门制定的法律规范。在当今世界各国,行政立法在行政法律规范体系中占有越来越重要的地位。事实上,在我国,由行政部门制定的行政法律规范在数量上远远超过其他部门立法。

4. 地方性法规、规章、自治条例和单行条例

这包括根据宪法和相关法律,拥有立法权的地方权力机关与行政机关制定的各种关于行政管理的法律规范。在我国,根据宪法与地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法的规定,省(自治区、直辖市)的人民代表大会及其常务委员会、省(自治区)人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规;省(自治区、直辖市)、省(自治区)人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以制定地方性规章;民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。所有这些地方性立法中,相当大的一部分涉及地方性行政权力及其运行方面的规范,属于行政法律规范的范畴。

5. 法律解释与国际条约

法律解释是指对上述行政法律规范具有法定解释权的有关国家机关对有关法律作出的、有法律约束力的立法性解释和说明。法律解释通常可以分为立法解释、司法解释与行政解释等几种,其权限范围、运用方式各有不同。但是,这些解释往往具有与所解释的法律规范同样的约束力,因此也是行政法律规范不可忽视的组成部分。此外,一国政府所签订、加入或承认的国际条约,其中许多涉及国家行政权力及其运行,如各种关税管理协定、有关行政管辖权以及行政公共关系的国际公约等,这些在该国国境之内同样具有法律规范功能,因而也成为一国行政法律规范的组成部分。

值得强调的是,除了上述明显地属于法律范畴因而可以直接称为行政法律规范的各种行政规范之外,还有一些行政规范,它们不属于正式法律范畴,但却具有与上述行政法律规范同样的功能与运行机理,如由不具有立法权的立法机关或行政机关所制定的各种规定、纪律、办法、实施方法等。毫无疑问,这种现象是我国现行立法体制的产物。但是,同样明显的是,这些常被国内学术界称为“红头文件”的政策规定大部分与地方行政管理活动有关,具有与正式法律规范相类似的,甚至往往是更为直接、更为有效的行政行为规范功能。把这些与行政管理有关的“红头文件”纳入行政法律规范的范畴既符合我国现实,也是实现行政管理规范化的必由之路。

4.行政法律规范的基本功能[1]

所谓行政法律规范的功能,就是行政法律规范在行政管理活动以及在整个国家社会生活中的影响与作用。行政法律规范作为一种特殊类型的行政规范,具有其特殊内在属性,在行政管理活动中有着不可替代的地位与作用。具体来说,行政法律规范主要承担与实现下列基本功能。

1.规范与控制功能

规范与控制功能是行政法律规范最基本的功能。宪法、法律等不同层次的行政法律规范相互配合,在遵照严格的法律效力等级原则的前提下,对行政系统的职权、组织与运行原则、活动程序、方式和技术手段都做了明确规定,为国家行政管理各项职能的行使与实现确定了必要的准则。这些准则为各种行政关系与行政行为提供了运行的依据,使国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能的过程中有法可依。

另一方面,为确保行政权力得到合法行使和行政管理职能得到有效履行,相关行政法律规范还制定了对违法乱纪行为和破坏行政管理活动行为的行政处分、处罚与法律制裁措施等有关规定。这既确保了行政管理活动有法可依,又保证了有法必依与违法必究,从而使得各级行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、履行行政管理职能过程中知道自己应该做什么,不能做什么。

也就是说,行政法律规范对行政管理行为发挥着必要的规范与控制作用,确保行政管理系统及其运行过程走上法制化道路。实践证明,不受制约的权力,或者说缺乏规范与控制的权力就是绝对的权力;绝对的权力导致绝对的腐败。为此,把行政管理纳入法制化轨道,是近代以来世界各国政府发展的基本目标与趋势所在。

2. 组织与调节功能

行政系统作为一种复杂的公共权力组织系统,同时也是一个大型协作系统。这就需要系统的组成部分之间具有明确、合理、规范化的专业化分工与合作体制。行政法律规范正是这种体制得以形成的制度前提与保障。一系列相互补充的行政组织法律规范明确规定了行政机关的组织设置原则与依据、职责权限结构、组织结构、人员编制与法律地位以及机构的设置、变更与撤销程序,规定了国家公务员的选拔与任免、权利与义务、考核、培训与奖惩以及工资福利待遇等方面的管理规范。

一方面,这些规范对于建立一个组织与人员结构合理、精简高效的行政组织与人事系统提供了法律规范保障,为行政管理职能的正常履行提供了组织保证。

另一方面,这些行政法律规范也为行政管理活动过程中常常出现的各种组织与人事关系纠纷的解决提供了调节依据,有助于形成协调一致的行政组织关系与人事、人际关系。

3. 改革与稳定功能

国家行政管理活动作为一种公共权力运行方式,作为一种基本政府职能活动,它必然要随着社会环境与国家民众需求内容的改变而进行不断的调整。

行政法律规范体系作为国家意志的制度化体现形式,一方面,它通过各种法律规定,要求行政系统及其运行过程要以国家与民众的利益要求为核心,因而要为确保国家与民众利益要求的实现而随时调整自身的职责权限与运行原则,实施与社会环境和国家意志转变相适应的行政改革。也就是说,行政法律规范对必要的行政改革而言构成一种制度保障与推动力量。

另一方面,一旦改革取得进展,它一般会以法律规范的形式予以制度化。通过制度化赋予改革以法律效力,既是各项行政改革取得合法化地位的一种必要的授权与确认机制,也是改革成果得到巩固的必要途径和手段。

与此同时,行政法律规范还有一个相关的重要功能,就是行政系统稳定性功能。虽然行政系统以及行政管理过程随时面临着改革的需求和必要性,但是,作为一种国家权力体系,无论是其组织结构,还是其运行原则与过程,都需要保持必要程度的连续性与稳定性。事实上,行政法律规范所具有的相对稳定性特征正是近现代国家力求实现行政管理法制化的基本原因之一,而法制化过程也正是各国追求行政管理系统及其运行过程的连续性和稳定性的规范体现。当然,如此一来,如何正确处理好改革功能与稳定功能的关系,就成为行政管理法制化过程中必然要面临的一个问题。事实上,这也正是现代各国行政系统及其运行过程中面临着的一个越来越棘手的难题。

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