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环境管理

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1.环境管理的概念

环境管理从20世纪70年代初开始形成,并逐步发展成为一门新兴学科。国内外学者对环境管理的概念与内涵认识日益深化。“环境管理”概念1974年在墨西哥召开的“资源利用、环境与发展战略方针”专题研讨会上首次被正式提出,此次会议形成了三点共识:①全人类的一切基本需要应当得到满足;②要进行发展以满足基本需要,但不能超出生物圈的容许极限;③协调这两个目标的方法是环境管理。

1975年休埃尔在其《环境管理》一书中对环境管理做了专门阐述,指出“环境管理是对损害人类自然环境质量的人为活动(特别是损害大气、水和陆地外貌质量的人为活动)施加影响”。他特别说明,所谓“施加影响”是指“多人协同的活动,以求创造一种美学上会令人愉快、经济上可以生存发展、身体上有益于健康的环境所作出的自觉的、系统的努力。”我国学者刘天齐主编的《环境技术与管理工程概论》一书中,对环境管理的含义作出了如下论述“通过全面规划,协调发展与环境的关系,运用经济、法律、技术、行政、教育等手段,限制人类损害环境质量的行为,达到既满足人类的基本需要,又不超出环境的容许极限的目的。”

根据国内外学者的阐述,环境管理的含义主要应涵盖以下四个方面。

(1)协调发展与环境的关系。建立可持续发展的经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础,是环境管理的根本目标。

(2)运用各种手段限制人类损害环境质量的行为。人在管理活动中扮演着管理者和被管理者的双重角色,具有决定性的作用,因此环境管理的核心是对人的管理。

(3)环境管理是一个动态过程。它必须适应社会、经济、技术的发展,并及时调整政策措施,使人类的经济活动不超过环境的承载能力和自净能力。

(4)环境保护作为国际社会共同关注的问题,环境管理需要超越文化和意识形态等方面的差异,采取协调合作的行动。

综上所述,可以认为,环境管理是指依据国家的环境政策、法律、法规和标准,坚持宏观综合决策与微观执法监督相结合,从环境与发展综合决策人手,运用各种有效管理手段,调控人类的各种行为,协调经济、社会发展同环境保护之间的关系,限制人类损害环境质量的活动以维护区域正常的环境秩序和环境安全,实现区域社会可持续发展的行为总体。其中,管理手段包括法律、经济、行政、技术和教育五个手段,人类行为包括自然、经济、社会三种基本行为。

2.环境管理的特点

环境管理的性质决定了环境管理具有行政管理的权威性和强制性特征,除此之外还具有区别于一般行政管理的区域性、综合性、社会性和决策的非程序化特点。

1.权威性

环境管理的权威性表现为环境保护行政主管部门代表国家和政府开展环境管理工作,行使环境保护的权力,政府其他部门要在环保部门的统一监督管理之下履行国家法律所赋予的环境保护责任和义务。

2.强制性

环境管理的强制性表现为在国家法律和政策允许的范围内为实现环境保护目标所采取的强制性对策和措施。例如,关闭“十五小”、污染限期治理等,就是根据国家的环保产业政策、环保行业政策、环保技术政策,为实现经济增长方式转变所采取的强制性措施。

3.区域性

作为一个工作领域,环境管理存在很强的区域性特点。这个特点是由环境问题的区域性、经济发展的区域性、资源配置的区域性、科技发展的区域性和产业结构的区域性等特点所决定的。

中国的地域广阔,各地情况差异很大。从地理位置上看是“西高东低”,但从经济发展水平和人们的环境意识上看却是“东高西低”。环境管理的区域性特点告诉我们,开展环境管理要从国情、省情、地情出发,既要强调全国的统一化管理,又要考虑区域发展的不平衡性,防止简单化,不搞“一刀切”。我们既不能盲目照搬国外先进的管理经验,又不能盲目推广国内个别地区的管理做法;既不能按照东部沿海地区的发展模式来发展中、西部地区的经济,又不能完全按照东部沿海地区环境保护的标准和要求来推进中、西部地区的环境保护工作。开展环境管理工作,要从实际情况出发,制定有针对性的环境保护目标和环境管理的对策与措施。

4.综合性

环境管理的综合性是由环境问题的综合性、管理手段的综合性、管理领域的综合性和应用知识的综合性等特点所决定的。因此说,开展环境管理必须从环境与发展综合决策人手,建立地方政府负总责、环保部门统一监督管理、各部门分工负责的管理体制,走区域环境综合治理的道路。

环境管理的综合性是区别于一般行政管理的主要特点之一。在实际环境管理工作中,既要充分发挥环境保护部门的职能和作用,又要动员全社会的力量,极大地调动社会各阶层及政府各部门的环境保护积极性,实施分工合作、综合协调、综合管理。

5.社会性

保护环境就是保护人的环境权和生存权。因此,环境保护是全社会的责任与义务,涉及每个人的切身利益,开展环境管理除了专业力量和专门机构外,还需要社会公众的广泛参与。这意味着一方面要加强环境保护的宣传教育,提高公众的环境意识和参与能力;另一方面要建立、健全环境保护的社会公众参与和监督机制,这是强化环境管理的两个重要条件。

培养公众具有较强的环境意识和参与能力是做好环境保护工作的社会基础。离开了这个社会基础,环境保护事业将一事无成。有了这个社会基础,才能更好地发挥环境保护部门执法监督的职能。

实践证明,环境管理离不开强有力的监督。而来自于社会公众的这种“自下而上”的监督力度远大于来自于政府的“自上而下”的监督。为做到这一点,提高社会公众的环境意识及建立、健全环境保护的社会公众参与和监督机制是非常重要的,也是推进国家环境保护事业的一项紧迫任务。

6.环境决策的非程序化特点

决策可分为程序化决策非程序化决策两种,它是针对组织活动所存在的例行和非例行两种活动而分类的。程序化决策是针对诸如材料管理、财务管理、工商税务管理、交通管理等一类例行活动而言的。这类决策可以程序化到呈现出重复和例行状态,可以程序化到制订出一套处理这些决策的固定程序,以致每当它出现时,不需要再重复处理它们。非程序化决策是指那种从未出现过的,或者其确切的性质和结构还不很清楚或者相当复杂的决策,如新产品的研究和开发、企业的多样化经营、新工厂的扩建、环境执法监督等一类非例行状态的决策。

一般行政管理具有决策的程序化特点,对于重复出现的问题可采用固定的程序来决策、来解决。而环境管理中的决策大多数表现为新颖、无结构、具有非寻常的、非重复的例行状态和不寻常的影响。这是因为每一个环境问题的产生具有非例行、非寻常状态,每一个环境问题的处理和解决的程序与方案无法预先设定。因此,环境决策具有明显的非程序化特点,这是环境管理与一般行政管理的一个重要区别。

3.环境管理的类型

(一)从环境管理的范围划分
1.流域环境管理

流域环境管理是以特定流域为管理对象,以解决流域环境问题为内容的一种环境管理。根据流域的大小不同,流域环境管理可分为跨省域、跨市域、跨县域、跨乡域的流域环境管理。例如,中国针对淮河流域、太湖流域、辽河流域、长江流域、黄河流域、珠江流域和松花江流域开展的环境管理就是典型的跨省域的流域环境管理,而滇池流域和巢湖流域的环境管理就是省域内的跨市域、跨县域的流域环境管理。

2.区域环境管理

区域环境管理是以行政区划为归属边界,以特定区域为管理对象,以解决该区域内环境问题为内容的一种环境管理。根据行政区划的范围大小,可分为省域环境管理、市域环境管理、县域环境管理等。同时,还可分为城市环境管理、农村环境管理、乡镇环境管理、经济开发区环境管理、自然保护区环境管理等。

3.行业环境管理

行业环境管理是一种以特定行业为管理对象,以解决该行业内环境问题为内容的环境管理。由于行业不同,行业环境管理可分为几十种类型,如钢铁行业环境管理、电力行业环境管理、冶金工业环境管理、化工行业环境管理、建材行业环境管理、医药行业环境管理、造纸行业环境管理、酿造行业环境管理、印染行业环境管理、交通部门环境管理、服务行业环境管理等。

4.部门环境管理

部门环境管理是以具体的单位和部门为管理对象,以解决该单位或部门内的环境问题为内容的一种环境管理。例如,企业环境管理就是一种部门环境管理。

(二)从环境管理的属性划分
1.资源环境管理

资源环境管理是指依据国家资源政策,以资源的合理开发和持续利用为目的,以实现可再生资源的恢复与扩大再生产、不可再生资源的节约使用和替代资源的开发为内容的环境管理。例如,流域环境管理就是一种典型的资源环境管理。这是因为,可以把一个流域的水环境容量根据发展的公平性原则看成是面对整个流域可以重新进行优化分配的一种“资源”。同样,污染物总量控制也是一种资源环境管理。这是由于一个区域的污染物总量控制目标可看成是一种“资源”——可以根据国家产业政策和企业的技术优势在该区域内通过排污交易市场进行再分配的“资源”。对总量目标分解的实质就是对这种“资源”的再分配。

2.质量环境管理

质量环境管理是一种以环境质量标准为依据,以改善环境质量为目标,以环境质量评价和环境监测为内容的环境管理。这种管理是一种标准化的环境管理。开展质量环境管理,意味着不考虑经济行为主体的生产技术水平和污染防治技术水平,也不考虑资源开发技术能力怎样,管理者只关心环境质量问题。达到区域环境质量标准就允许继续保持生产行为或资源开发行为,达不到区域环境质量标准,就要依法终止生产行为或资源开发行为。所以,开展这种类型的环境管理在完全法制化国度里容易实施,而在发展中国家由于受到经济发展水平和科技发展水平等因素的制约和影响,实践性较差。

3.技术环境管理

技术环境管理是一种通过制定环境技术政策、技术标准和技术规程,以调整产业结构、规范企业的生产行为、促进企业的技术改革与创新为内容,以协调技术经济发展与环境保护关系为目的的环境管理。从广义上讲,环境保护技术可分为环境工程技术(具体包括污染治理技术、生态保护技术)、清洁生产技术、环境预测与评价技术、环境决策技术、环境监测技术等方面。技术环境管理要求有比较强的程序性、规范性、严谨性和可操作性。

(三)从环保部门的工作领域划分
1.规划环境管理

规划环境管理是依据规划或计划而开展的环境管理。这是一种超前的主动管理,也称为环境规划管理。其主要内容包括:制定环境规划;将环境规划分解为环境保护年度计划;对环境规划的实施情况进行检查和监督;根据实际情况修正和调整环境保护年度计划方案;改进环境管理对策和措施。

2.建设项目环境

管理建设项目环境管理是一种依据国家的环保产业政策、行业政策、技术政策、规划布局和清洁生产工艺要求,以管理制度为实施载体,以建设项目为管理内容的一类环境管理。建设项目包括新建、扩建、改建和技术改造项目四类。

3.环境监督管理

环境监督管理是从环境管理的基本职能出发,依据国家和地方政府的环境政策、法律、法规、标准及有关规定对一切生态破坏和环境污染行为以及对依法负’有环境保护责任和义务的其他行业和领域的行政主管部门的环境保护行为依法实施的监督管理。

4.环境管理的目的

环境问题的产生并且日益严重的根源在于人们自然观上的错误,以及在此基础上形成的基本思想观念上的扭曲,进而导致人类社会行为的失当,最终使自然环境受到干扰和破坏。也就是说,环境问题的产生有两个层次上的原因:一是思想观念层次上的;二是社会行为层次上的。基于这种思考,人们终于认识到必须改变自身一系列的基本思想观念,必须从宏观到微观对人类自身的行为进行管理,以尽可能快的速度逐步恢复被损害了的环境,并减少甚至消除新的发展活动对环境的结构、状态、功能造成新的损害,保证人类与环境能够持久地、和谐地协同发展下去。这就是环境管理的根本目的。具体来说,环境管理的目的就是通过对可持续发展思想的传播,使人类社会的组织形式、运行机制以及管理部门和生产部门的决策、计划和个人的日常生活等各种活动,符合人与自然和谐相处的要求,并以法律法规、规章制度、社会体制和思想观念的形式体现出来。具体来说就是创建一种新的生产方式、新的消费方式、新的社会行为规则和新的发展方式,来保护和改善环境。

5.环境管理的任务

环境管理的基本任务是:转变人类社会的一系列基本观念和调整人类社会的行为。

观念的转变是根本。观念的转变包括消费观、伦理观、价值观、科技观和发展观直到整个世界观的转变。这种观念的转变将是根本的、深刻的,它将带动整个人类文明的转变。当然,要从根本上扭转人类既成的基本思想观念,显然不能单纯通过环境管理就能达到目的,但是环境管理却可以通过建设一种环境文化来为整个人类文明的转变服务。环境文化是以人与自然和谐为核心和信念的文化,环境管理的任务之一就是要指导和培育这样一种文化,以取代工业文明时代形成的以人为中心、以人的需要为中心、以自然环境为征服对象的文化,并将这种环境文化渗透到人们的思想意识中去,使人们在Et常的生活和工作中能够自觉地调整自身的行为,以达到与自然环境和谐的境界。

文化决定着人类的行为,只有转变了过去那种视环境为征服对象的文化,才能从根本上去解决环境问题。所以,从这个意义上来讲,环境文化建设是环境管理的一项长期的根本任务。

相对于思想观念的转变而言,行为的调整是较低层次上的调整,然而却是更具体、更直接的调整。人类的社会行为可以分为行为主体、行为对象和行为本身三大部分。从行为主体来说,还可以分为政府行为、市场行为和公众行为三种。政府行为是总的国家的管理行为,诸如制定政策、法律、法规、发展计划并组织实施等。市场行为是指各种市场主体包括企业和生产者个人在市场规律的支配下,进行商品生产和交换的行为。公众行为则是指公众在日常生活中诸如消费、居家休闲、旅游等方面的行为。这三种行为都可能会对环境产生不同程度的影响。

另外,在这三种行为中,政府的决策和规划行为,特别是涉及资源开发利用和经济发展规划的行为,往往会对环境产生深刻而长远的影响,其负面影响一般很难或无法纠正。市场行为的主体一般是企业,而企业的生产活动一直是环境污染和生态破坏的直接制造者。公众行为对环境的影响在过去并不是很明显,但随着人口的增长尤其是消费水平的增长,公众行为对环境的影响在环境问题中所占的比重将会越来越大。由于消费方式的原因,大量的产品在未得到充分利用或仍可以作为资源回收再利用的情况下,就被公众当成了废物丢弃,这不仅加剧了固体废物对环境的污染,而且也对资源的可持续利用造成影响。由以上的分析可见,环境管理的两项任务是相互补充、互为一体的。其中,环境文化的建设是根本性的,但是文化的建设是一项长期的任务,短期内对环境问题的解决效用不是很明显,而行为的调整则可以比较快地见效。同时,行为的调整也可以促进文化的建设。所以对于环境管理来讲,这两项任务不可偏废。

6.环境管理的主体

环境管理的主体是指“谁来管理”和“管理谁”的问题。其广义的理解,是指环境管理活动中的参与者或相关方,而不一定是狭义的所谓的“管理者”。在现实生活中,人类社会的行为主体可以分为政府、企业和公众三大类。在环境管理中,政府、企业和公众都是环境管理的主体。

1.政府

政府作为社会公共事务的管理主体,包括中央和地方各级的行政机关。在理论上它应该还包括立法、司法等机关。政府依法对整个社会进行公共管理,而环境管理则是政府公共管理中的一个分支。在三大行为主体中,政府是整个社会行为的领导者和组织者,同时它还是各地政府间冲突、协调的处理者和发言人。政府能否妥善处理政府、企业和公众之间的利益关系,促进保护环境的行动,对环境管理起着决定性的作用。所以,政府是环境管理中的主导性力量。

政府作为环境管理主体的具体工作包括:制定适当的环境发展战略,设置必要的专门环境保护机构,制定环境管理的法律法规和标准,制定具体的环境目标、环境规划、环境政策制度,提供公共环境信息和服务,开展环境教育等。

另外,在全球性环境问题管理方面,政府作为环境管理主体的管理内容是对以国家为基本单位的国际社会作用于地球环境的行为进行管理,如国际合作、全球环境条约协议的签署和执行等。

2.企业

企业在社会经济活动中是以追求利润为中心的独立的经济单位。企业是各种产品的主要生产者和供应者,是各种自然资源的主要消耗者,同时也是社会物质财富积累的主要贡献者。因此,企业作为环境管理的主体,其行为对一个区域、一个国家乃至全人类的环境保护和管理有着重大的影响。

企业对自身的环境管理的内容包括:企业制订自身的环境目标、规划,开展清洁生产循环经济,通过和执行IS014000环境管理体系标准,实行绿色营销、发展企业绿色安全和健康文化等。另外,企业作为人类社会产业活动的主体,其环境管理行为对政府和公众的环境保护行为有很大影响。只有企业设计和生产出绿色产品,公众才能使用;只有大量的企业不断开发绿色环保的先进技术和经营方式,才能推动政府在完善环保法律、严格环保标准等方面加强环境管理,从而推动整个社会的进步。从这个意义上讲,企业环境管理既与政府、公众的环境管理行为互动,又发挥着重要和实质性的推动作用。

3.公众和非政府组织

公众包括个人与各种社会群体。他们是环境管理的最终推动者和直接受益者。公众在人类社会生活的各个领域和方面发挥着最终的决定作用。公众能否有效地约束自己的行为,推动和监督政府和企业的行为,是公众主体作用体现与否的关键。

公众环境管理是公众参与的环境管理,实际上,公众作为环境管理的主体作用并不是以一个整体的形式出现在环境事务中,而主要是以散布在社会各行各业、各种岗位上的公众个体以及以某个具体目标组织起来的社会群体的行为来体现的。在某些情况下,一些在环境保护领域做出突出成绩的公众个体,通过自己的行为可以起到监督企业行为和政府行为的作用,促进企业和政府环境管理的效果。但在更多的情况下,公众通过自愿组建各种社会团体和非政府组织来参与环境管理工作。参与,是公众作为环境管理主体的主要“管理”形式。公众环境管理的机构可以是非政府组织(如各种民间环保组织)、非营利性机构(如环境教育、科研部f1),其具体内容很多,根据这些组织和机构的目的而定。

7.环境管理的对象

环境管理的对象是指“管理什么”的问题。环境管理是人类社会管理人类作用于环境的行为,环境管理本身也是一种人类的社会行为。人类社会行为的主体可分为政府、企业和公众,因此他们都是环境管理中的管理者,而管理对象具体可分为政府行为、企业行为和公众行为。

1.政府行为

政府行为是人类社会最重要的行为之一,根据其性质,可以分三大类:一是各级政府之间以及政府与其职能部门之间的“内部”行为,主要是政府内部权力职能分工协作的问题;二是相对于其他行为主体(如企业、公众、社会团体等)的国内行为,政府整体作为一个主体的行为,包括各项法律法规和政策的制定、发布、实施和监督以及社会活动的组织和管理;三是政府作为国家和社会意志的代表,与其他政府之间的行为,诸如国际政治、经济、军事和科技文化交流等各方面的行为。

政府行为的主要内容有:作为投资者为社会提供公共消费品和服务,如政府控制军队、警察等国家机器,提供供水、供电、铁路、邮政、教育、文化等公共事业服务;作为投资者为社会提供一般的商品和服务,以国有企业的形式控制国家经济命脉;掌握国有资产和自然资源所有权及相应的经营和管理权;政府对国民经济实行宏观调控和对市场进行政策干预。

由上可见,政府行为的内容和方式包容极广。无论是提供公共事业和服务,在重要行业实行国家垄断,还是对市场进行调控,政府行为对环境所产生的影响具有极大的特殊性,它涉及面广、影响深远又不易察觉,既有直接的一面,又有间接的一面,既可以有重大的正面影响,又可能有巨大的难以估计的负面影响。

要防止和减轻政府行为造成和引发环境问题,应以科学观为指导,主要应考虑以下几个方面:

(1)政府决策的科学化。要建立科学的决策方法和决策程序,中国提出的科学发展观是一个很好的开端。

(2)政府决策的民主化。公众(包括各种非政府组织或社会团体)能否通过各种途径对政府的决策和操作进行有效的监督,是最根本和最具有决定性意义的方法。

(3)政府施政的法制化。特别是要遵守有关环境保护法规的要求,如按照《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,有关政府部门在编制工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划时,应当进行环境影响评价。

2.企业行为

企业是人类社会经济活动的主体,是创造物质财富的基本单位,因此企业行为是环境管理重点关注的对象。企业和企业行为多种多样,但总起来说,企业行为可以概括为:从事生产、交换、分配、投资、包括再生产扩大再生产生产经营等活动;通过向社会提供物质性产品或服务获得利润的活动;以追求利润为中心,对外部变化作出自主反应的活动。

企业行为对资源环境问题有非常重要的影响,主要表现在:企业是资源、能源的主要消耗者;企业特别是工业企业是污染物的主要产生者、排放者,也是主要的治理者;企业是经济活动的主体,因此也是保护环境工作的具体承担者,绝大多数的环境保护行动都需要企业的参与才能落实。因此,要防止企业行为造成和引发环境问题,主要应考虑以下几个方面:

(1)从企业调控自身行为的角度出发,应当通过各种途径加强环境保护工作,推行清洁生产,使用清洁的原材料和能源,尽可能地使用由废弃物转化出的资源,提供绿色产品和服务等。

(2)从政府对企业行为调控的角度出发,第一,形成有利于企业加强环境保护的市场竞争环境,在宏观上加强对企业环境保护工作的引导和监督;第二,严格执行环境法律法规,制定恰当的环境标准,实行各种有利于提高企业环境保护积极性的政策,创造有利于企业环境保护的法治环境;第三,加强对有优异环境表现的企业的嘉奖,与企业携手共创环境友好型的社会。

(3)从公众对企业行为调控的角度出发,第一,站在消费者的角度积极购买和消费绿色产品和服务;第二,公众作为个体或通过社会团体对企业破坏环境的行为进行监督;第三,公众个体作为政府的公务员或企业的员工,通过自身的工作促进企业环境保护。

3.公众行为

通常理解,公众是大量离散的个人,而公众行为则是与政府行为、企业行为相并列的重要行为。这体现在以下几个方面:

(1)公众和公众行为是社会的基石,是政府行为和企业行为的对象。公众是政府的服务对象,政府希望能得到公众的拥护和支持,希望公众能够在政府法律、政策的框架下选择和安排自己的行为;公众是企业的服务和产品的消费者,企业希望自己的产品和服务能被公众所接受和喜爱,从而获得利润,还希望公众能成为为企业工作的劳动者(发明人、设计人、生产加工者和销售者等)。

(2)公众和公众行为涵盖和渗透了社会生活的各个方面,远远不能被政府行为和企业行为所替代或包含,比如公众的社会心理活动,公众的个人兴趣追求、感情抒发及公众风俗习惯等,这些公众行为所反映的是社会文化。在很大程度上,这种文化对社会发展具有更深层次的影响。

公众行为对资源环境问题有非常重要的影响,主要表现在:公众中的每个个体为了满足自身生存发展,需要消费物品和服务,这是造成资源消耗和废弃物产生的根源;公众的生活方式对环境问题的影响重大。例如,农民和城市居民的生活和消费方式所产生的废弃物就有很大区别,造成的环境问题也大不相同;公众通过各种途径影响政府和企业行为,对环境保护产生间接的影响,由于认识和看法的差异,这种间接的影响虽非常难以把握,但往往具有决定性。

要解决公众行为可能造成和引发的环境问题,主要应考虑以下几个方面:

(1)从公众调控自身行为的角度,公众应提高环境意识,购买和消费绿色环境产品和服务,养成保护环境的习惯,如垃圾分类、废物利用等,积极参与有利于环境保护的活动,如成为环保志愿者、参加环保社团等。

(2)从政府对公众行为调控的角度,应当加强对公众环境意识的教育和培养;通过制定法律法规规范公众的生活和消费行为,以利于环境保护;规范和引导非政府公众组织的环境保护工作。

(3)从企业对公众行为调控的角度,应当提供绿色的时尚环保产品引导公众的消费潮流,尽可能满足公众对绿色消费的需求;对企业员工不利于环境的行为进行约束和控制;通过支持公众环保组织影响和引导公众行为。

8.环境管理的性质

由于环境管理是国家管理的重要组成部分,这就决定了环境管理的性质是国家意志的体现,是政府行为。作为各级地方政府的组成机构,各级环境保护行政主管部门应当在同级人民政府的领导下,依据国家的环境政策、法律、法规和标准,代表国家行使政府职能,对人们的自然行为、经济行为、社会行为进行综合管理,以维护区域正常的环境秩序。

9.环境管理的模式

环境管理模式是指在特定的环境管理组织模式中所确定的环境管理系统的运行模式。到目前为止,环境管理的模式共有三种类型:一是区域管理模式,二是行业管理模式,三是区域与行业相结合的管理模式

(一)区域管理模式

区域管理模式也称为“块块管理”模式。它是将同一区域内的环境问题,不分行业、不分领域、不分类别均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的,以行政区划为特征的管理模式。该模式的确立,主要源于国家的区域行政管理体制和模式,源于环境保护组织机构的“块块管理”的人事制度和体制。《中华人民共和国环境保护法》中关于“地方政府对本辖区环境质量负责”的法律规定就是区域管理模式的表征。

区域管理模式是环境管理模式中的主要模式,是其他管理模式的基础。在我国的长期环境管理实践中,诸如资源环境管理、经济协作区环境管理、城市环境管理、乡镇环境管理、农业环境管理和自然保护区环境管理等都是采用区域管理模式。

(二)行业管理模式

行业管理模式也称为“垂直管理”或“条条管理”模式。这是跨越行政区域范围,以行业作为管理对象,以行业环境问题作为管理内容的一种管理模式,是对区域管理模式的补充。这种管理模式出现的时间较短,最早出现在经济体制比较完备的西方国家。在我国,这种管理模式还不很成熟,只是作为一个补充和辅助的模式而存在。在环境管理实践中,到目前为止,还没有一个非常成熟的行业管理模式和经验以供借鉴。

以“块块管理”为主的区域管理模式是造成地区问环境保护工作不平衡的重要原因之一。这是因为,如果仅仅采取区域管理模式,那么,由于区域经济发展的不平衡,必然造成区域之间环境管理力度的不均衡。因而必然造成不同地区的同一行业企业在环保投入上存在很大的差异,进而必然影响到企业的生产成本经济效益。这样,不同地区、同一行业的企业产品进入物质流通领域以后必然形成了不公平的市场竞争环境。其结果是,一方面,破坏了市场经济公平竞争的原则,阻碍了经济的持续、健康发展和市场经济体制的建立与完善,加大了区域问经济发展的不平衡;另一方面,在市场经济条件下,以追求最大经济效益为目的’的各种经济行为主体必然采取消极、观望和等待的态度,想方设法减少环境保护的投入以降低生产成本、提高经济效益。这样的结果在客观上势必给环境管理工作造成巨大的阻力和难度,影响到国家可持续发展战略目标的顺利实施。

这正是行业管理模式产生的前提和历史背景,行业管理模式弥补了区域管理模式的不足和局限性,是市场经济不断完善的产物,也是环境管理实践深入发展的需要。

(三)区域与行业相结合的管理模式

这是以区域管理为主、区域与行业相结合的管理模式。行业管理模式作为区域管理模式的补充和修正,对市场经济体制的建立和完善,深化环境管理的实践将起到重要的作用。但这种管理模式也存在着一定的不足和局限性。第一,开展行业环境管理需要很好地解决纵向的“条条管理”和横向的“块块管理”的机制问题。在实现“两个根本性转变”的新形势下,如何实现这两种管理机制的有效衔接和正常运转是一个新的课题,需要在实践中不断地加以探索和研究。第二,行业环境管理并不能解决所有的区域环境问题。例如,资源开发过程中产生的环境问题涉及非常广泛的领域和方面,仅仅依靠行业环境管理是远远不够的,需要通过区域环境管理才能有效解决。又例如,“白色污染”问题的解决也超出了行业管理的范畴,需要采取综合性的区域对策和措施。

不论是区域管理模式还是行业管理模式自身都存在着各种不足,实现由单独的区域管理模式或者行业管理模式向区域与行业相结合管理模式的转变既是新形势下环境管理战略研究的重要内容,又是深化我国环境管理实践的客观需求。实施这种管理模式,一方面有利于推进国家的环境管理实践;另一方面又有利于保护市场经济的公平、效益原则,加快经济体制和经济增长方式的根本性转变,促进区域经济的持续稳定增长,推进国家的可持续发展战略。此外,还有学者将管理模式分为以行政管理手段为主的基于末端控制的传统环境管理模式和以多种管理方式综合运用为主的基于污染预防的现代环境管理模式。

10.环境管理的基本原则

(一)可持续发展原则

可持续发展是环境管理的根本性原则,其他原则都是围绕着这一原则展开的。可持续发展首先强调的是发展,其次才是发展的可持续性。环境资源是支持人类生存和发展的物质基础。人类以前的发展是靠无节制地开发利用环境资源来维持的,但在实现发展的同时也引发了严重的环境问题,如环境污染、资源破坏、生态退化等,这些环境问题反过来制约了人类的发展,这种发展被世界公认为是不可持续的。人类需要的是可持续的发展,可持续发展是既满足当代人需要,又不损害后代人满足其自身需要能力的发展。因此,要实现人类的可持续发展,必须首先实现环境资源的可持续利用。而要实现环境资源的持续利用,维护生态系统的动态平衡是前提。目前,生态环境破坏十分严重,土地沙漠化、水土流失、生物多样性减少等已经成为全球性的生态环境问题,且呈现出逐年加剧的趋势,人类生存和发展的基础已经受到严重危害。但是我们应该清醒地认识到,动摇人类生存和发展基础的根本原因是人类将自己异化于自然环境之外的思想和与之相应的行为活动。而改变人类的这一思想和调整人类自身行为,正是环境管理的基本任务。因此,可持续发展的原则也是贯彻环境管理过程的基本原则。

(二)全过程控制原则

环境管理是人类针对环境问题而对自身行为进行的调节,环境管理的内容应当包括所有对环境产生影响的人类社会经济活动,全过程控制就是指对人类社会活动的全过程进行管理控制。因此,无论是人类社会的组织行为、生产行为还是人群的生活行为,其全过程均应受到环境管理的监督控制。

目前环境管理主要针对的是人类的开发建设行为和生产加工行为对环境的污染和破坏。显然,这是不能从根本上解决问题的。产品是联系人类生产和生活行为的纽带,也是人与环境系统中物质循环的载体,因此,对产品的生命全过程进行监控,是对人类社会行为进行环境管理的一个极为重要的方面。

产品的生命全过程包括:原材料开采一生产加工一运输分配一使用消费一废弃处置。目前的环境管理大多只注重于产品生产过程中产生的环境问题,而对于产品在发挥完使用功能后对环境造成的污染危害则缺乏相应的管理。因此,以生命周期管理思想为指导,实施以产品为龙头,面向全过程的环境管理是当务之急和大势所趋。

(三)“双赢”原则

“双赢”原则是指在制定处理利益冲突的双方(也可以是多方)关系的方案时,必须注意使双方都得利,而不是牺牲一方的利益去保障另一方利益。在处理环境与经济的冲突时,就必须去追求既能保护环境,又能促进经济发展的方案。这就是经济与环境的“双赢”,也是可持续发展的要求,“双赢”既是一种策略,也是一种结果。一般情况下,在环境管理的实际工作中,往往处理的是多方面的关系,因此,不仅要“双赢”,而且要“多赢”。“双赢”是个比较广泛的概念,实际生活中,环境问题的发生往往涉及多个部门,而跨行政区域的环境问题则更是非某一个行政区所能单独解决的。因此在处理与多个部门、多个地区有关的环境管理问题时,就必须遵循“双赢”原则。

规则是通过环境管理协调人类活动与环境保护冲突、实现“双赢”或“多赢”的基本保障。环境管理的“双赢”规则,实际上指的是法律、标准、政策和制度。“双赢”并不是冲突双方都会得到最大限度的好处,而是彼此在遵守规则的前提下的一定程度的妥协。例如,在排污工厂和附近农民发生纠纷的情况下,如果要协调工厂和农民的矛盾,就必须依赖污染排放标准及有关的法律规定,才能顺利解决问题。

技术和资金支持对“双赢”的实现也起着很关键的作用,如节水技术对于农业、节能技术对于工业的作用。对于一个钢铁厂来讲,如果提高钢产量,就会增加对水的需求,但如果通过对原来工艺的改革,提高水的循环利用率来发展,就不会增加对水总量的需求,这样既提高了钢产量,发展了经济,又节约了水资源,保护了环境。这是一个典型的例子,其中技术与资金是保障。

因此,在环境管理的过程中,要实现“双赢”,必须依赖法律标准和政策制度等的保障,同时还要大力发展环保技术,积极筹措资金。

11.环境管理的基本手段

环境管理是一个具有对象性、目的性的管理过程,为了实现管理目标,需要运用一定的手段对管理对象施以控制和管理。环境管理手段是指为了实现环境管理目标,管理主体针对客体所采取的必需、有效的手段。按其所起的具体作用可分为:行政手段、法律手段、经济手段、技术手段、宣传教育手段。

(一)行政手段

行政手段是指各级政府,根据国家行政法规所赋予的组织和指挥权利,以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象,对环境资源保护工作实施行政决策和管理的一种手段。例如,对一些环境污染严重的排污单位实施禁止排污或严格限制排污,甚至将这些排污单位关、停、并、转。又例如,对某些环境危害较大的项目不予审批,或暂缓审批。

在环境管理工作中,行政手段通常包括制定和实施环境标准、颁布和推行环境政策。行政手段具有以下特征:

(1)权威性。行政机构的权威越高,行政手段的效力越强。因此,环境保护行政机构权威性的高低,对提高政府环境管理的效果有很大的影响。

(2)强制性。行政机构发出的命令、指示、规定等将通过国家机器强制执行,管理对象必须绝对服从,否则将受到制裁和惩罚。

(3)规范性。行政机构发出的命令、指示、规定等必须以文件或法规的形式予以公布和下达。

同时,行政手段也具有针对性强、执行迅速有力、事先控制性等优势:

(1)针对性强。行政手段能因事、因地、因时制宜地处理复杂的环境问题,可以针对性地发出行政指令。

(2)执行迅速有力。行政管理网络是实现经济与环境协调发展的必要条件,借助政府的各级行政管理系统,能有效地发挥环境规划与决策作用,依靠行政权威,形成政府的环境综合决策机制,对各地区、各部门、各行业之间的环境管理活动实行组织、指挥、协调和控制,集中力量办大事,加强生态环境监管力度,从而促使环境管理目标的有效实现,并充分发挥管理的整体效能。

(3)事先控制性。它可以通过对当事人行为的直接控制,在一定程度上预防污染的发生,或将其限制在一定的范围内,管理效果直接、明显。

当然,行政手段也有其局限性,主要表现在以下几个方面:

(1)难以适应市场经济的要求。市场经济的基本要求是主体之间的平等与意志自由,在遵循价值规律的基础上以获得最大利益为动机,相比较之下,强硬的行政手段无法达到市场经济对灵活、效益的要求。

(2)受主观因素的影响程度较大。从行政法规的制定者到具体措施的实施者,都有主观臆断的条件,使得行政手段的有效性取决于制定者或者实施者的个人素质而非客观规律。与客观规律相符的行政管理措施将发挥很大效能,而一旦与客观规律相悖,也将产生较大的危害性。

(3)容易造成行政关系混乱。行政执行机构与管理对象相比处于强势,两者之间悬殊的力量对比使得权力侵犯成为可能。经常的权力侵犯或对此可能性的恐惧导致向对方妥协或者自行设法回避,或者与行政实施者相勾结,从而对国家和社会造成损害。

(二)法律手段

法律是一种行为规范,它告诉人们应当做什么或不应当做什么。与其他手段相比,法律手段的最显著特征是强制性,即通过国家机器的保障,强制执行,是环境管理的一种强制性措施。违反法律规范的行为,将受到相应的制裁和惩罚。环境管理执法需联合司法部门,以法律的手段来制止破坏环境的违法行为,追究违反环境法律者的责任。

法律规范的构成一般包括以下三个方面:

(1)条件。任何法律都适用于特定的范畴和情形,例如,《中华人民共和国水污染防治法》适用于在中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。

(2)行为规则。法律规范中明确规定,允许做什么,禁止做什么,要求做什么,这是法律规范最基本的部分。

(3)法律责任。违反法律规定的作为或不作为,都应当承担相应的法律后果,例如,因水污染直接造成公私财产损害的,要负赔偿责任。

我国环境保护法律规范包括四个层次:

(1)宪法。我国宪法对环境保护的规定是制定其他环境保护法律法规的基础。

(2)环境保护基本法。《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护的基本法,它规定了我国环境保护的目的和任务,确立了我国环境管理体系,提出了有关个人或组织应遵循的行为规范以及违法者应承担的法律责任。

(3)环境保护单行法。包括《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》以及土地管理法、水法、森林法、草原法、野生动物保护法、渔业法、矿产资源法、煤炭法、水土保持法等,是我国针对特定环境要素保护的需要作出的具体法律规定。

(4)环境保护行政法规和部门规章。它们是为了贯彻落实环境保护基本法、环境保护单行法而由国务院及国务院各部门制定的。

法律手段的运用可以不受利益集团的影响,并通过审判过程得到恰当的阐述。它直接对活动者行为进行控制,在管理效果方面具有较大的确定性;利用法规的权威性和强制性可对知法犯法者起到威慑的作用,达到预防犯罪的目的。而且,法律手段往往成为其他各种手段有效运用的重要前提,没有法律手段作保证,经济手段的灵活高效就无法充分体现,宣传教育手段就会显得软弱无力,行政手段就会无法可依。这些都是法律手段的优势。

但法律手段同样具有其局限性。法律手段往往只考虑原告、被告的法律责任关系,强调社会公平,无法兼顾裁决结果的经济可行性;法律手段是对已造成的污染和损害作出惩罚赔偿的一种事后补救措施,但环境损害的表现大多滞后,且无法弥补挽回;该方式对企业防治污染缺乏激励作用,使企业偏重于污染的末端治理,这会影响企业防治污染的积极性和主动性

(三)经济手段

经济手段是指运用价格税收、补贴、押金、补偿费以及有关的金融手段,引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于环境保护的措施。在市场经济中,由于不承认环境和自然资源具有价值,从而促使了环境和自然资源被过度消耗,呈现严重的枯竭状况。目前,环境和自然资源的价值虽然在认识论上已被肯定,但一时还无法在价格上加以表示,为此,在环境管理中可以运用一些经济手段加以补救,以间接调整对环境与自然资源的利用。我国政府环境管理中,现行的经济手段主要包括:

(1)排污收费制度。根据我国有关政策和法律的规定,排污单位或个人应根据排放的污染物种类、数量和浓度,交纳排污费。

(2)减免税制度。国家规定,对自然资源综合利用产品实行五年内免征产品税、对因污染搬迁另建的项目实行免征建筑税等。

(3)补贴政策。财政部门掌握的排污费,可以通过环境保护部门定期划拨给缴纳排污费的企事业单位,用于补助企事业单位的污染治理。

(4)贷款优惠政策。对于自然资源综合利用项目、节能项目等,可按规定向银行申请优惠贷款。

与其他环境管理手段相比,经济手段具有自己的优势。该手段的运用使得环境管理行为直接与成本一效益相连,利用市场机制,以最低的成本达到所需的环境效果,并实现资源的最佳配置,达到市场均衡;灵活、多样的经济手段还为政府和污染者提供了管理上的可选择性,双方均可根据具体情况,选择有利于自身的方案,可以极大地降低双方的管理执行成本,提高管理效率;经济手段还可为企业提供经济刺激作用,激发其进行污染控制技术、清洁生产、环保产品的创新,并实施生态管理。

当然,经济手段同样具有其局限性。经济手段的缺点主要表现在:由于污染物对环境的负面影响具有潜在性、长期性,加上多种污染物综合作用产生的累积效果,使得污染原因具有不确定性,所以,准确计量环境损失是相当困难和复杂的;如何对不同的污染物排放确定合理的价格,并科学地规定各种污染物的允许排放量,对环境损失进行有效的控制、合理的分配,一直是管理实践中的难点;而且,经济手段刺激技术更新的作用仅限于当这些新技术的获得比较容易且企业可以从中获得利益时的情况。

(四)技术手段

技术手段是要求环境管理部门采用最科学的管理技术,排污单位采用最先进的治理技术,不断发现和解决环境污染问题,有效预防和控制环境污染。环境管理是在环境学和管理学交叉综合的基础上发展产生的,它既包括了环境保护方面的自然科学领域,也包括了社会、管理学的范畴,环境管理的有效实施必须依赖于相应的技术支持和保证。

国外先进的环境管理经验表明,一靠法律、二靠科技是最简洁的环境管理办法。许多环境政策、法律、法规的制定、实施都涉及很多科学技术问题,因此环境问题解决得好坏,不仅取决于政府决策、市场因素,也取决于科学技术。环境管理的常用技术措施包括环境监测技术、环境预测技术、环境标准、环境审计、环境信息管理技术和环境规划等。

技术手段的应用可以提高环境与经济协调的决策科学水平,促进人与自然的和谐;提高保障代内与代际的人与人之间(包括国家之间、地区之间、部门之间)公平的管理科学水平;提高发展既能高度满足人类消耗需要又与环境友好的新材料、新工艺的科学技术水平;提高整治生态环境破坏、治理环境污染、环境承载力的科学技术水平等。

(五)宣传教育手段

宣传教育手段是通过广播、报纸、电视、电影、网络等各种媒体宣传环境保护的知识、内容和重要意义,激发广大群众保护环境的热情和积极性,对危害环境的各种行为实行舆论监督。

环境宣传教育可以提高人们的环境保护意识,特别是环境道德教育。通过环境宣传教育,不但要使全社会充分认识到环境保护的重要性,而且应当使全社会懂得环境保护需要每一个社会成员的参与。只有全体社会成员共同参与,才能从根本上保证环境得到保护。

实施环境宣传教育的重要作用在于两方面。第一,每一个社会成员都是物质产品的消费者,他们的消费方式和选择将会对环境产生不同的影响;同时他们又分别以不同的身份和形式参与到政府、企事业单位的社会行为之中。如果每一个社会成员都能够从我做起,在决策时充分考虑环境保护的要求,在行动中切实贯彻国家的环境保护政策和法律,那么,就会在全社会逐渐形成自觉的环境保护意识。这对于保护环境、实现可持续发展无疑将会具有根本性的意义。第二,通过环境宣传教育,提高公众的环境保护意识和环境道德水平,还有助于增强企业和公众(另一环境管理的主体)参与环境管理的能力。在西方国家,公众参与环境管理已经非常普遍。例如,许多国家规定了公众参与环境影响评价的形式和程序,并作为环境影响评价不可缺少的组成部分。但在我国,公众参与环境管理还有待加强,其中原因之一就是公众缺乏必要和足够的环境保护意识和相应的科学知识。

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