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安全监管

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1.什么是安全监管

安全监管,是安全管理的一种,是为了维护人民的生命财产安全,运用行政力量,对安全进行监督与管制的一种特殊活动。监管,通常情况下为监督与管制之合称。监为监视、观察,“监者,临下也,领也,察也,视也”;督为责成、催促,“察者,察责催促也”。现代管理中的监督,是指管理主体为获得较好的管理效果,对管理运行过程中的各项具体活动所实行的检查、审核、监督督导和防患促进的一种管理活动。

2.安全监管与管制

管制,一是指强制管理,如管制灯火;二是强制性的管理,如军事管制、交通管制;三是对罪犯或坏分子施行强制管束。管制虽然也是管理的一种,但却带有明显的强制成分。安全监管,是对安全管理运行过程中各项具体活动实施查检、审核、监督、督导和防患促进,带有一定强制特性的特殊管理活动。因此,监管行为往往是政府的一种行为,也就是说政府是监管活动的主体。监管的客体一般是政府以外的法人或自然人。监管的目的是使国家利益、人民利益最大化。

3.安全监管的功能

安全监管主要有五大功能:

1.强制性制约功能。为了保证管理目标的顺利实现,对管理过程中的各个要素、各个环节、各个阶段进行的检查、牵制活动。主要是通过即时纠偏,使管理沿着正确的轨道运行,保证管理目标的顺利实现。

2.参与功能。为了保证监管活动的有效性,使监管者参与每项具体管理活动,并在参与中实施监管。监管活动要渗透于决策、计划、实施、监督、评价等每一环节之中。如对管理目标,既要检查目标的先进性、科学性,还要检查计划的严密性、可行性。这表明,监管的重点是抓源头。

3.预防功能。除了检查纠偏以外,还要善于发现和寻找各种对未来工作产生不利影响的现实因素或潜在因素,以预防、阻止各种错误和偏差的产生和出现,保证管理目标的顺利实现和管理最佳效益的获得。监管就其实质而言,是管理的一项职能,是众多管理活动的一部分,这就决定了监管与被监管的根本目的的一致性。这一点往往被错误地理解。

4.反馈功能。监管也是一种反馈,而且是一种及时的反馈,对管理起着重要的促进作用。监管首要是检查,通过审核检查,能及时发现存在的各种问题和偏差,从决策的目标是否先进,计划的安排是否合理,指挥是否得力,协调是否有效,以及组织机构是否健全完备等各方面都能反馈有关信息。

5.保障功能。监管也是最为有效的一种保障,即使国家与广大人民群众的利益得到实现。为了实现这一功能,对某些利益集团的对抗行为,作为监管主体的政府,有时不得不运用国家行政的手段予以强制性纠正。

制约功能确定了监管的范围,参与功能指出了监管的过程,预防功能突出了监管的重点,反馈功能则为监管提供依据,保障功能则是监管的出发点和落脚点。它们之间相互联系,相互配合,形成监管活动的功能体系。

4.安全监管的原则

以监管的范围分,可分为一般监管和专门监管;按监管的时间分,可分为事前、事中、事后监督和全程监管。科学的监管要遵循以下几大原则:

1.独立原则。这一原则是由运营主体多元化决定的。独立原则,包括安全监管组织机构独立,人、财、物独立,以及监察职权独立。组织机构和人财物的独立,是监管职权独立的制度保障和前提。但是,仅有组织机构和人财物的独立,并不等于监管职权在其行使过程中的真正独立。实现监管权独立,还要有科学的程序和制度安排,并形成程序与制度的保障机制。独立原则,是安全监管体制改革应当遵循的首要原则,具有统揽性、决定性意义。只有实行独立原则,安全监管才有公正性可言。公正促发展、公正促进步、公正出效益,是已为社会发展史、经济发展史所反复验证的铁律。缺乏公正的监管,是低效甚至无效的监管。

2.公开原则。这一原则包括事故公开、事故调查程序公开、事故原因公开、整改措施公开、处理结果公开(以下简称“五公开”)。实施这一原则,意义是多方面的。一是把安全监管工作置于社会监督之下,增加了监管工作的透明度,有利于提高监管人员执法的公正性、公平性。二是有利于提高监管工作的效率与准确度。监管工作实施公开原则,为广大民众提供了广阔的参与空间,使广大民众的知情权得以发挥积极作用,这样必将减少漏洞和失误,提高事故调查的效率,降低监察成本。三是使安全与经济效益真正结合在一起,有利于安全在运营中“第一”的地位的真正确立。

实行公开原则,及时向社会公布事故发生情况,等于把各运营者的安全业绩昭告于天下,使安全与运营者的形象和声誉紧密联系在一起。而随着市场竞争机制的形成和不断发育,运营者的形象、声誉对其营销效益的影响,将更为直接。“安全第一”将因赋予了巨大的实实在在的经济内涵而真正成为各运营者自觉的理念和行为。四是公开事故原因和整改措施,有利于加强社会对铁路运营者的安全监督。此外,实行公开原则,有利于提高社会与公民的安全意识。实行公开原则,需要解放思想,转变观念,走出认识误区,主要是走出所谓“正面宣传”的误区。安全监管实行“五公开”,表明国家对人民高度信任,对安全高度重视和解决安全问题的坚强决心,不仅对国家形象丝毫无损,而且有利于树立国家求真务实、民主开放和对人民、对社会高度负责的形象,是最好的正面宣传。

3.超前原则。生产安全是一个综合性很强的指标,也是一个涉及面很广的领域。它直接涉及到员工(干部)素质、管理水平、基础设施和行车设备质量、技术规章、用人(用工)制度、劳动(工作)纪律、运输(劳动)组织形式、产业和经济技术政策、人机工程、社会治安等因素和领域。这些因素和领域的任何变化、变革,都会直接影响运输安全。而这种变化、变革,是经常发生的。这就决定了安全监管不能只是“出事论事”和“就事论事”,要超前研究、超前监管。因此,在进行安全监管体制安排时,在机构的设置上,要充分考虑安全对安全研究机构、宣传教育机构和咨询机构的需求。这是由监管的预防性所决定的,坚持这一原则,要做好以下工作:一是在组织内公开监管制度、监管内容及其监管标准;二是对监管运行中所产生的重大失误、问题、纠偏及有关纠偏措施进行通报;三是提高监管主体的监管能力;四是提出整改措施。

4.重专业原则。专业监管的重要性,是由各生产专业“隔行如隔山所决定的”,不懂专业的人去抓安全,搞安全检查,只能是热热闹闹地走过场,即使是问题在眼皮底下大行其道也不能发现。重专业原则主要体现在三个方面:

第一,使权利与责任真正统一起来,要把人、劳、财、计、办等综合部门纳入安全考核范围。

第二,制定的规章制度一定要符合现场运行实际。专业部门抓安全难以落到实处,大致有三条原因:

  • 一是出台的专业规章制度质量不高,与生产现场的实际情况不一致;
  • 二是规章制度有些超前,这是必要的,职工一时理解不了,接受不了,是可以理解的,这就需要做工作,工作做到家了,规章制度就落实了,安全就有了保障;
  • 三是对新出台的规章制度和行为标准,要组织及时学习,开展学标、对标、达标活动,这不光是职教部门的事,更是专业部门的事。

第三,安全监管要深入到规章制度与机制的形成过程中。规章制度既是血泪教训的总结,也是集体的智慧,更是安全的源头。因此,安全监管要特别注意指导生产的规章制度是否与生产安全需要相匹配,并对生产安全起到保障作用。

5.重日常原则。这一原则是“木桶原理”运用于安全管理的结论。因为,最高的安全水平是日常水平,最真实的安全状态是日常状态,最好的安全管理是日常管理。因此,安全监管,要把监管力量放在生产第一线,放在每一个生产岗位,以至重要行业行为。要把监管的重点放在日常,不要搞什么声势浩大的、大检查式的管理,也不要把监管的重点放在看报表、看材料上,而是放在加强日常监管上。

6.异体原则。这不仅是从人事利害关系来考虑监管的有效性,更主要是从认识论角度(当局者迷)考虑监管的有效性。遵循这一原则,要注意处理好以下权力关系问题:

  • 一是必须权力对权力,即管理主体必须具有一定的行政权力。否则,没有权力的监管主体总是难以有效地监管有权的监管客体;
  • 二是必须是大权力对小权力,这样才能保证监管的高效性。一般而言,小权力监管大权力和平权监管,没有大权监管小权力那样具有权威和卓有成效;
  • 三是运用大权力监管小权力必须特别注意监管的公正性。

7.客观性原则。监管是一种及时反馈。有效的反馈的本质则要求真实、准确、全面、及时。因此,

  • 监管主体思想、认识要端正;
  • 监管的标准必须是客观的;
  • 对问题要进行客观周密的调查研究和分析,弄清因果关系,为纠正提供科学依据;
  • 实事求是做出监管结论和对人的管理水平的评价。

8.经济原则。这一原则的理论基础是中央提出的构建节约型社会发展集约型经济的基本要求所决定的。任何行为和活动,都必须遵循这一原则,安全监管也不例外。这是因为,安全监管要服务于经济建设,也就是服务于经济发展,离开了对经济的服务,安全监管也就成了失去皮的“毛”。 斜体

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