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土地流转

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1.什么是土地流转

土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。

土地流转是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动,从而达到土地资源优化配置的过程。

2.土地流转的形式[1]

多数研究者认为,目前我国农村土地流转的形式大体上包括五种:

一是转包,即农户经发包方同意,将自己承包期内的部分或全部土地以一定条件转包给第三者,承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务关系。

二是转让,即农户经发包方同意,把自己承包期内的土地全部转让给第三者,由第三者代替自己向发包方履行土地承包合同规定的义务。

三是互换,即农户为了便于耕种管理或者发展高效农作物,经发包方同意,把承包土地部分或全部调剂使用。土地互换则有两种形式:一是由集体出面组织的互换,二是农户之间的互换。

四是反租倒包,即按照农户自愿、有偿原则,由乡村集体组织将农民承包的土地“反租”回来,再承包给个人或单位经营

五是土地股份合作,即以土地经营权证或承包人口为依据,将农户承包土地的经营权量化为股权,农民凭土地使用权入股,组建土地股份合作社,合作社对土地实行招标承包或对外租赁,农民按股分红。

目前主要有两种形式:一是行政村或自然村的所有土地和其他资产经评估后投资入股,然后根据评估的结果给农户配股;二是以土地作为惟一的资产入股,并根据一定方式(如社区成员资格、承包土地的数量和年限等)给每一个成员配股,这种形式主要发生在非农产业比较发大中城市郊区或沿海地区。由于研究的需要,部分学者还从其他的角度对土地流转的形式进行了划分。譬如,易可君根据土地流转行为主体把各种土地流转划分为两种:一是分散土地流转,包括转包、出租、转让、抵押和拍卖等;

二是集体土地流转,包括“两田制”、经营权股份合作制、反租倒包和“四荒”拍卖等。这些形式的土地流转主要依靠村集体组织来实现。楼惠新等人则根据诱因的差别,把土地流转模式划分为四种:一是城郊型,即由于农村劳动力转移和土地征用,由于农户个体、村集体或者企业根据经营需要而引发的各类土地流转;二是一般农村型,即由于人口的变动和部分农民外出而引发的小规模和短期的土地流转;三是产业结构调整型;四是土地整理型。

3.土地流转的因素分析[1]

制约我国农用土地流转的因素可以分为两大类:一类是属于农业和农村外部大环境的制约,主要是由我国的二元社会结构造成的;一类属于农业和农村内部环境的制约。

1)制约农用土地流转的外部环境因素,主要包括农村社会保障制度不完善;户籍制度的缺陷性;农民负担沉重,税费改革滞后;农村的基础设施滞后等。由于建国以来我们实行的是城乡不同的政策,造成了我国目前的二元社会结构,城乡间的生产要素不能合理地流动,妨碍了农用土地的流转。

2)制约农用土地流转的内部环境因素,主要包括农地产权模糊,农民地权不完整。钱忠好指出:中国现行农地承包经营权缺乏明析性、排他性、安全性、可转让性,而且农地承包经营权权能责任利益缺乏对称性,其可实行性受到限制,国家管理也不够规范[17]。目前学术界主流观点认为农村土地承包经营权应由法律规范为真正物权。农地产权制度不完善,使得农民所拥有的土地承包经营权(使用权)不完整,从而使农用土地流转困难;二是农村土地市场发育不完善。三是农村社会化服务体系不完善;四是农业风险防范机制不健全,且农业利润极低。一般地讲,高风险总是伴随着高收益,但众所周知,现阶段我国农业是低收益的产业。这不利于吸收资金、技术等生产要素,从而影响土地流转的速度和规模。

4.土地流转的效果[1]

多数研究者认为,从总体上看,土地流转有明显的正面效果。它促进了农业规模经营和科技进步,加快了农业产业结构调整步伐,提高了土地产出效益。但是,对于以集体组织为主体的反租倒包、股份合作制等流转形式,却存在着较大的争议。

部分研究者认为,反租倒包、股份合作制可以通过规模经营和引入外部资本,发展高效经济作物,提高土地收益水平,应该给予鼓励和支持。也有一些研认为,反租倒包、股份合作制的收益会刺激部分乡村组织不尊重农民意愿和本地区经济条件的限制,强行收回农户承包地,截留土地收益。加上部分地区劳动力转移并不充分,一些农户承包的土地被收回后,可能产生生活上困难的问题,容易引发社会矛盾。因此,主张慎重对待土地的反租倒包和土地股份合作制。俞海等人通过建立土壤肥力变化的社会经济及政策影响因素模型,利用6个省15个县市的180个样本点数据,对农户之间非正式土地流转与农业土壤的可持续生产能力进行了实证分析。结果表明,农户之间的非正式土地流转,容易造成农地土壤的长期肥力减退,不过对于土壤的短期肥力并无显著的影响。总体来说,在分析方法上,多数研究成果仅限于通过定性的或简单的案例来进行分析和说明,而定量分析还显得比较少。

5.土地流转的形成过程

2002年8月,全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》,以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转,这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据。其基本的政策导向是:从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发,在稳定和完善土地承包关系的基础上,按照依法、自愿、有偿的原则,积极稳妥地推进土地使用权的合理流转,使之朝着健康、有序的方向发展。

2002年10月,党的十六大报告第一次指出了,在稳定家庭承包经营的基础上土地承包经营权流转问题:“坚持党在农村的基本政策,长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营。”

2003年3月,《农村土地承包法》颁布实施,其中相关的条款为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,又为近年来的土地流转管理工作提供了具体的指导办法。

2007年10月党的十七大报告指出:“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营。”

胡锦涛在2008年9月30日视察小岗村时说,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石,不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营

2008年10月13日公布的党的十七届三中全会公报指出:“要稳定和完善农村基本经营制度。”这就告诉我们,不仅要坚持农村基本经营制度,还要完善农村基本经营制度。农村基本经营制度是以家庭承包为基础的统分结合的双层经营制度,不仅“分”的方面要做得好,统的方面也要做得好。但是多年来,我们的“统” 的方面做得不好,因此在实践中努力发展和完善农村统一经营服务项目,探索集体经济有效实现形式,完善农村基本经营制度。

土地流转是指土地使用权流转,土地使用权流转的含义,是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。

6.土地流转的原则

土地流转中应当遵循的原则。土地承包经营权流转是以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制为前提。应当遵偱以下几个原则:

1、平等协商、自愿、有偿原则。平等协商、自愿、有偿是民事交往的基本原则,将其作为土地承包经营权流转的原则,就使农户与集体经济组织之间的地位趋于平等,以保证农户生产经营自主权的实现。

2、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途原则。

3、流转的期限不得超过承包期的剩余期限原则。流转的是土地承包经营权,因此流转的期限必须受到承包期限的限制,即要以剩余的承包期为限。

4、受让方须有农业经营能力的原则。坚持此原则是为了确保农业生产的稳定与发展。

土地流转还须注意把握以下四点。一是尊重农民是土地承包经营权流转的主体地位。土地流转及以何种方式流转,必须尊重农民的意愿,任何组织和个人不得阻碍或强迫农民进行土地承包经营权流转。二是要在确权到户的前提下引导流转,流转期限由流转双方依法协商,流转期满后,土地的承包经营权仍归属于土地流出方。三是推动流转要以增加农民收入为目的。流转补偿的标准和形式,应有流转双方共同协商决定。我市有的地方制定了土地流转最低指导价,就是为了更好地保护农民利益。四是正确理解土地流转与产业发展的关系,防止“为流转而流转,为集中而集中“行为,杜绝政府在流转中的不当干预和强迫流转的现象。

7.土地流转的特点

1、流转速度加快,渐具规模。

自1998年土地二轮承包以来,我县土地承包经营权流转速度呈逐年递增之势,流转的土地面积不断扩大,所涉农户不断增多。至目前为止,流转的土地面积占总耕地面积的比例少则5%,多则15%以上,平均比例为8%左右,涉及土地流转的农户数约占总农户数的26%。

2、流转类型多样,比例不均。按照不同的标准,可将土地承包经营权流转行为分为各种不同的类型。

一以流转主体为标准,可分农户与村委会之间的流转和农户与农户之间的流转。其中以农户与农户之间的流转为主,流转面积约占总流转面积的90%。二以流转对象为标准,可为责任田承包经营权流转、机动田承包经营权流转和三荒地承包经营权流转。其中以责任田承包经营权流转为主,约占总流转面积的96%。三以流转方式为标准,可分为转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等其他方式流转。其中以转包为主,约占总流转面积的70%以上。转包中又以外出打工或经商农户,将土地转包给亲友或本村其他农户居多。此外,还有农户将土地转包给种植、养殖大户以及集体向农户反租转包等形式。四以流转是否签订协议为标准,可分为协议流转和无协议流转。其中协议流转农户略占优势,占总流转农户数的65%左右。协议流转又分为书面协议流转和口头协议流转,其中口头协议流转占协议流转的绝大多数,签订书面协议流转的农户不足总流转户的10%。五以流转是否有偿为标准,可分为有偿流转和无偿流转。其中以无偿流转为主,约占总流转户的60%以上。六以流转是否履行报批准、备案或办理土地使用权证书变更登记程序为标准,可分为批准流转、备案流转、登记流转和自行流转。其中以自行流转为主,占总流转面积的95%。

3、流转行为欠规范,缺少管理。

流转行为严重不规范,表现为自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的更少;口头协议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少;书面协议内容不规范的多,规范的少等。有些村存在连锁流转现象,接受流转的农户又将自己享有的土地承包经营权流转给其他农户,形成锁链式流转。镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理。

4、部分耕地被非农业化,有极少量的非法流转行为存在。

有的耕地被转为非农用途,主要用于招商引资、工业园区、小城镇等项目建设。这些建设用地绝大多数履行了批准手续,也有一小部分没有被批准。相关镇为了完成工业发展等任务,以镇政府或用地单位名义,采取向农户租赁的方式,将土地使用权流转到自己名下,用于非农建设。

8.土地流转的经济意义

土地流转(市场化交易)的意义在于,当土地成为可交换的商品时,一方面,买方总比卖方能够就土地本身创造更多的价值,譬如买方是耕作能手、规模化经营等;另一方面,土地交易或抵押等能为土地拥有者提供直接的货币价值。

土地自身的产出是衡量一块土地价值的基础,但不同的人耕作同一块土地时,因经验、能力等个人因素会导致同一块土地产出不同的结果。一个不勤于施肥除草的懒汉一定比一个勤奋的耕作者的收成少;一个有经验的农夫一定比一个缺少经验的耕作者收成高;一个掌握大量先进农艺技术的人一定比普通耕作者的收成多。假设某个区域平均每亩耕地的年产出是2000元,当有能力产出2500元的人收购只能产出1500元的人的土地耕作时,这个区域的土地平均年产出显然能够得到快速提高,该区域的财富总量也得到提高。

在土地不能流转(交易)之前,土地的价值仅体现于土地产出。相对于擅长耕作者,那些不擅长耕作者既不能从土地产出上获得更多利益,也没有资金从事其他行业,他们永远被固定在土地上从事着低效的劳动、过着物质贫乏的生活。如果土地可以交易(流转),则这部分不擅长耕作者就可以在土地交易中直接获得货币资金,转而从事其他行业。同时,对于缺乏提高耕作技术或项目资金的人来说,因土地流转权的获得而获得的质押贷款权限也可以为其提供生产改进资金。每个人都积极从事自己擅长的工作,生产效率得到提高;因土地流转权而获得的技术改进资金提高了土地产出,该区域的经济总量也得到提高。

包括上述理由在内,无论继续精耕细作还是规模化经营,土地流转必然带来土地要素价值的提高是不争的事实。除此以外,土地流转本身能带来更可观的地区经济效应。

首先,土地进入交易市场,是新增大宗商品,为维持货币的正常流通不致货币短缺,必然提高货币供应量。这对一个国家来说,是经济总量的提高;对一个地区来说,是货币流通量的增加。由此,人均财富增加是必然的结果。改革开放早期的深圳,首开土地拍卖先河,随着1987年12月1日被称为中国土地拍卖第一槌的落下,深圳的城市经济实力迅猛增强。此后,以拍卖方式有偿出让国有土地使用权的成功做法很快被其它城市效仿,成为持续推动国民经济高速增长的重要动力之一。

其次,土地流转对于稳定地区经济有着非常重要的作用。在资本时代,资金的流动对一个地区的经济有着巨大的影响力。当大批资金涌进某个地区的时候,这个地区经济繁荣;当资金大量撤出的时候,这个地区很快陷入萧条。上世纪90年代东南亚的金融危机,本年度突发的越南金融动荡,均与此相关。而考察越南的金融动荡,将很容易看出土地对于稳定地区经济的重要作用。越南的改革开放,吸引了大量国际资本,就在2007年,整个世界均称越南为亚洲腾飞的一条小龙,但当有机构看空越南经济的时候,数月内越南股市下跌超过六成,越南盾一年内贬值40%。包括摩根斯坦利在内的研究机构大多认为,这是越南政府过分乐观预期经济增长而扩大了通涨率所致,但笔者认为,在经济和信心事实上成为紧密关系的时候,错的不单纯在预期,而在缺乏防范预期落空后资本抽逃风险的手段,错在缺乏像土地这样的大宗商品沉淀资本、以延缓资本逃逸速度。越南的土地政策和中国大陆非常相似,土地国有,非政府机构只有有年限的使用权没有所有权;而比中国大陆更进一步部的农村土地转让也受户籍限制。由此,土地不能沉淀大批资金,货币流动性增强过度,土地失去防范金融动荡的减震器作用,导致金融激烈动荡的发生。因此,对于一个活跃的经济体而言,土地的市场化(私有化)对于稳定地区经济有着至关重要的作用——尤其是对一个新兴的、高速发展中的地区而言。

综上所述,土地流转的经济意义在于:提高土地产出、有效进行资源配置、直接提高GDP总量、稳定地区经济。在全球经济减速的今天,依靠贸易顺差及投资为主要方式推动经济增长的中国大陆,如何应对需求萎缩、资本抽逃所带来的经济困局,关乎着我们每一个人的生存状态和生活质量。在经济体制改革事实上已经用尽制度空间利好因素、而与市场制度密切相关的政治体制尚未正式启动的今天,土地流转,就成为推动中国经济继续增长、对抗全球金融风险的最后的、也是最具效力的一项重大经济政策了。

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