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国库

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1.国库的概念

国库,国家金库的简称。如何界定这一概念,学界尚存有不少争议。恰当地揭示国库含义,是一个最具基础性的问题,它直接影响到对国库管理、运作以及国库管理法律制度的构建。所谓国库,是指政府将所有的财政性资金(在我国,包括预算内资金预算外资金)集中在指定的代理银行开设的账户,进行归口管理,所有财政性资金的收支都通过这一账户进行集中收缴、拨付和清算的运作模式。它由国库集中收入制度和国库集中支付制度构成,是市场经济国家普遍实行的政府资金收付模式。

2.国库的含义

其一,国库首先是国家财政资金的总出纳机关。由国家性质决定,国家自身并没有收入来源,只能通过税收等方式集中财力资源,将这些资源用于履行国家职能,维系正常的运行。因此作为这些财力资源的出纳者,国库必然和国家各级职能机构发生紧密联系,其不仅有责任确保国家税款收缴的及时和效率,而且有责任确保国家各级职能机构和部门使用税款的便利、适当和效率。

其二,更重要的是,国库担负着执行国家预算的繁重任务。国库面对着遍布全国的各级预算单位,要按照财政分级预算的规定,在各级财政之间进行收入的划分和分成留解;要按照预算收入分类的规定,每天向财政部和地方同级财政机关报告预算收入入库的情况;还要及时办理库款的支拨,定期报告财政库存等等。这些工作,无疑反映着国家主要财力的集中和分配过程,以及余存情况和结果。可见,国库的工作,实质上是整个国家预算执行工作的一个重要组成部分,是为圆满实现国家预算的收支任务服务的。

其三,国库提供的数据是国家对经济进行宏观调控的最可靠数据之一、最重要的信息源。从宏观而言,国库提供的数据直接反映一个国家、一个地区的财政实力,反映国民经济各部门的经济发展水平和发展趋势;从微观而言,国库提供的数据可以反映一个企业、一个单位的生产经营水平及对国家的贡献大小。所以,国库提供的数据对于各级政府综合分析经济形势,做出正确的宏观决策有着极其重要的意义。

随着经济的发展、经济体制的不断变迁,政府职能日益复杂化和扩大化,导致了财政职能的急剧膨胀,特别是在扩张性的财政政策的直接作用下,国库含义也在经历变化。传统意义上的国库,仅是经管国家预算收入支出的机关,担负办理国家预算资金的收纳和支拨,反映和监督国家预算执行情况,作为国家宏观经济决策信息资料库的职能和任务。但是在现代市场经济条件下,传统意义上消极的、以“库藏管理”为中心的国库制度已经不能适应现实需要。在收支核算的基础上,凭借所掌握的全面、准确和及时的收支信息,对收支活动展开全方位的管理和控制,便成为现代市场经济国家国库的核心职能。因此,现代意义的国库不再仅仅作为政府资金托管者而存在,而是一个主动的政府现金、财务的管理者,并在此基础上凭借全面及时的信息优势,成为对政府的财政收支活动进行全方位管理的管理机构。这种理解实则隐含着对政府财政资金和财政活动进行规范、控制的意义,也与经济民主和财政法制化、规范化的趋势相一致。

3.国库的职能

国库作为一国的“金库”,其首要职责自然是确保库款足额、安全和有效率地使用。足额就是要准确及时地收纳国家预算收入。国家的一切财政收入应当按照与财税相关的法律法规的要求和国库制度规定的缴款办法,办理税款的缴库。国库应当及时地收纳入库,并按照中央和地方不同的预算级次和国家规定的预算科目进行划分。属于同级财政的预算收入,应及时转入同级财政库款有关账户;属于上级财政的预算收入,应及时通过银行内部的联行往来,按照有关规定,将库款划解到上级国库。安全就是要制定相关的库款收纳、支出程序和相关的管理制度,明确每一工作岗位的具体责任及其权限,以免给不法分子以可乘之机。有效使用,主要有两个方面:一是指在办理预算资金的拨付中,国库应严格按支出权限和支出程序认真审查,对于违反国家财政制度的,国库应当予以拒付,以切实保证国库资金的合理使用;二是在预算资金使用后,国库应运用科学的评价指标体系进行资金使用的效率审计,以切实保证国库资金的使用效果。

在确保国库资金足额、安全和有效使用的基础上,国库还有责任提供有关国家预算收支执行情况的准确及时的信息资料。预算收支的执行数字,既是检查分析预算执行情况的依据,又是国家宏观决策的重要资料。按照国家金库制度的有关规定,每日营业终了后,支库应将收纳的各项预算收入进行划分,按照规定的预算级次和预算科目编制各种报表。支库向同级财政机关和上级国库报送的有关预算收支的报表,有预算收入日报、旬报、月报,库存报表,总额分成计算表,以及年度会计决算表。并定期同财政、税务机关对账,以保证数字准确一致。

凭借国库在预算资金的收支及其使用效率等方面的信息优势,国家金库对国家预算的科学编制承担着越来越大的责任。在不少国家,国库直接负责国家预算的编制工作。可以说,国库负责或参与国家预算方案的设计和编制,是国库对财政预算资金实施全面有效控制的必然结果,也是促进财政资源的优化配置的必然要求。

4.国库的主要权限

国库必须认真贯彻执行国家的方针、政策和财经制度,严格依照国库制度和预算管理的法律、法规办事。其主要的权限是:有权编制或参与编制国家预算,对国家预算的科学性和合理性有质询的权力;有权监督预算资金的正常运作和规范使用;有权对预算资金的使用效率进行后续审计;有权拒绝有关国库资金的一切不合法的申请;有权对违反国库资金运行程序和制度的相关责任人进行惩罚。如,有权检查国库经收处和其他征收机关所收款项是否按规定及时全部缴入国库,发现拖延或违法不缴的,可以及时查究处理;对于擅自变更上级财政机关规定的分成留解比例的,不按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库的,违反财政制度规定的,不符合规定的缴退库凭证或填写不准确、不完整的凭证等等,有权拒绝受理或执行。

为了确保国库管理工作的顺利执行,确保国家预算资金的有效运行,许多国家都规定国库依法行使自己的职权,上述权限不受任何单位和个人的干涉和阻挠。

5.现代国库基本制度类型

从世界各国的情况来看,现代国库制度可划分为独立国库制委托国库制和银行存款制三种基本类型。

独立国库制是政府财政机关自行设立国库机构,专司政府预算收支的出纳、保管和划拨等事项。即将国家财政收入的收纳、划分、报解和支出的划拨以及财政资金的保管事务,一律由财政机关专职机构总揽起来,个别国家把这一机构划归国会直接领导。独立国库制的优点为严格执行财务管理上的分权制衡原则,国家财力高度集中,不但融通方便,且可以严格控制和监督各项预算收支,使得各有关部门无法营私舞弊。但由于自设国库费用大,且使财政资金在国库闲置,故采用该制度的国家很少,如法国自办国库,芬兰设国库董事会

委托国库制(也称银行经理制或代理制)是国家政府不独立设置国库机构,委托银行代理国库业务,负责财政收支的出纳、保管和划拨等工作。即将财政收入的收纳、划分、报解和财政支出的拨付等业务一律委托银行经理,财政不设国库机构,只是通过各级财政总预算会计,同银行的国库发生存款和信息的业务联系,以掌握财政资金的收、支和库存动态。委托国库制的最大优点是可以利用银行的设备及人力,节省费用开支。其最大的缺点是国库管理难度较大,国库业务常常得不到重视,效率较低下。这些在我国表现得较为明显。现今世界各国,凡经济较为发达的国家,如美国联邦财政委托联邦储备银行代理国库,英国、德国、日本、韩国等绝大多数国家都采用此种类型。

银行存款制是政府不自行设立国库机构,也不委托银行代理国库业务,而是政府财政部门在银行开立账户办理收支业务,将预算收入存入银行,银行按存款办法办理,实行存款有息,结算付费。即收入的收纳、划分、报解,资金的融通调拨,支出的拨付都由财政机关设置的会计体系负责,其资金一律按存款方式存入中央银行。美国的州和地方财政实行银行存款制,我国香港地区和蒙古国也是如此。

6.我国国库的产生和发展

国库是随着人类社会的进步、社会生产力水平的提高、国家的产生而发展起来的,是社会生产发展到一定阶段的必然产物。随着生产力的发展和物物交换的出现,产生了私有制,逐步形成了阶级和阶级剥削,社会开始分裂为奴隶主阶级和奴隶阶级。统治者为了执行国家职能,因此向公民征税。捐税是国库收入的最初形式。也就是说,有了国家,有了财政,必然要有国库。在中国黄帝、尧、舜时代,税赋现象发生渐多,到了禹的时代,才传说有不少财政的现象。公元前11世纪,周朝建立后,设有大府、玉府、内府、外府等专司府库之职,专门负责管理各种财务的出纳。从国库职能作用来看,这便是中国最早的国库雏形。

我国国库发展大体上经历了两个阶段:

一是以实物形式为主的国库,从夏朝一直延续到1904年的清朝;

二是中央银行办理国库。1905年清政府成立户部银行并行使中央银行职能,办理国库;1908年户部银行改为大清银行,进一步明确中央银行办理国库事务及户部款项的出入。

7.我国国库管理体制

国库管理体制直接决定了国库采用什么组织形式来实现国库的职责与权限。由于我国的国库制度是实行委托国库制,因此,国库管理体制既要与国家财政预算管理体制相配套,又要与中央银行管理体制相适应。

根据《金库条例》,我国国库机构按照国家统一领导、分级管理的财政管理体制设立,原则上一级财政设立一级国库。从中央和地方两级政权来说,我国国家预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由省(直辖市、自治区)预算和市(自治州)、县两级预算组成。所以,我国国家预算实际上有中央、省、市、县四级,与此相适应,国库也分为中央国库和地方国库。各级国库既是中央国库的分支机构,又是地方国库。因此,国库相应设总库、分库、中心支库、支库,国库的分库、中心支库、支库,均按照行政区划名称定名。

中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。中央总库,设在人民银行总行,由人民银行总行经理;各省、自治区、直辖市分行经理分库;省辖市、自治州和成立一级财政的地区,由市、地(州)分支行经理中心支库;县(市)支行(城市区办事处)经理支库。未设中国人民银行分支机构的地区,由中国人民银行会同当地财政部门委托金融机构办理。支行以下经收处的业务,由商业银行的基层机构代理。

为了具体办理国库业务,中国人民银行各级机构都设立了专门的工作机构,总库设司,分库设处,中心支库设科,支库可根据业务量大小确定是否设股,但至少应有专人负责。要求人员稳定,编制单列。支库以下经收处的业务工作,受支库领导。

支金库是国家金库的基层金库。为了方便预算缴款和领款,人民银行支行下属的办事处、分理处和农业银行支行下属的农村营业所也办理国家库款的收纳工作。这些银行网点,从经收国家库款来说,叫做“国库经收处”。国库经收处和支国库的区别,一是缴到国库经收处的库款还不算“入库”;二是国库经收处只管库款收纳,不管收入的分成留解;三是国库经收处的国家库款,只收不退。

8.法国国库管理

1.法国国库机构的设置及其职能

法国的国家金库设在财政部,财政部对国库实行垂直领导,并负责国库的日常业务与监督。财政部内设国库司、公共会计司和税务总署,由这三个机构共同管理国库金库工作,但具体分工不同。

国库司作为财政部的一个职能司,它具体负责国库方面的法令、政策的制定,并设有两个总出纳,即中央总出纳和地方总出纳,负责收付和保管财政收入。此外,该司还有货币政策处、金融市场处、国际与国内债务处,负责制定货币政策,处理财政部与法兰西银行(中央银行)的关系,管理国内金融市场,发行内外债,管理国内债务和政府借款,为政府金融机构提供贷款保证等。

公共会计司负责国库的具体收支业务。其中包括监管中央税地方税的税款,汇总、分析和支拨财政资金。此外,还负责公共会计账户的设置和审计,以及中央财政和地方财政预算执行,并实行国库监督。

2.法国国库特别账户的设置和管理

法国财政部在法兰西银行(中央银行)开设国库特别账户,用于存放和支付国库资金。国库特别账户是单一账户,也是一个总账户,由许多分账户组成,每一分账户均有一授权签字人。每天业务终了,所有国库特别账户的余额皆通过计算机系统在巴黎汇总,以确定财政部在法兰西银行国库特别账户上的余额。根据财政法规定,账户资金必须列入国家预算,定期向全国公布,并经国会批准,由财政监察人员监督其预算实施。

法国的财政系统实行的是垂直管理制度,收税人员直属财政部公共会计司,故各省的收税官和总出纳都可以在明确授权范围的前提下,委托本系统的专门人员管理某一账户。特别是在出纳员方面,由于负责的财政款项拨付相当繁琐,垂直领导的特点尤为突出。因此,财政部公共会计司对全国出纳员进行统管,实行改革上级对下级授权制。财政部公共会计司在省内设出纳署,省以下按财务区设财务局,市镇设财务所。各省的总出纳直接由财政部派出,同时负责管理国家预算在省级的执行和本省的预算执行。

3.法国国库集中收支的业务流程

法国国库款包括中央税、地方税和各种公用事业收费,以及财政向银行借款(通常由银行直接)划入国库账户。一般来说,税款由税务人员征收,即税务人员开具纳税单,寄给纳税单位和个人。单位和个人通过两条渠道缴纳税款,一是纳税人持纳税单到税务部门直接纳税;二是纳税人通过邮局将纳税单和支票寄给税务部门。地方财政资金,如水、电费等,或采取委托银行扣款的方式向用户收款。税务部门在审核纳税单和缴款支票(现金)准确无误后,汇缴公共会计,由公共会计组织入库。

集中支付的业务流程。为提高政府公共资金的使用效率,避免公共支出中的营私舞弊行为,法国在公共支出管理中所坚持的原则是:公共支出管理和决策者与支出的具体办理者绝对相分离的原则。其中,公共支出管理和决策者为政府部门和其他公共机构,而支出的具体办理者为公共会计出纳署。两者相分离的原则,即在议会审批通过预算之后,在预算规定的额度内,各政府部门拥有资金的决策、使用权,它必须负责本部门或机构公共资金的合理、高效使用;而公共会计出纳署在接到政府部门或机构的支出指令后,对会计凭证及相关文件审核,确认无误后签章,进行支出并办理资金结算。同时,公共会计出纳署会计官员的职责还与其个人利益紧密联系,若会计官员在办理支出过程中出现工作疏忽造成经济损失,则在会计官员个人赔偿或在会计官员投保的情况下,由保险公司赔偿部分损失,其余损的仍由会计官员个人赔偿。

4.法国国库集中收支的监督体系

法国的国库监督体系由财政部内部监督和外部监督组成。财政部内部的监督系统比较完备,其突出的特点是利用先进的信息系统,分层次、相互制约。具体来说,国库司、公共会计司、税务总署都有自己的监督系统,在此基础上,三者之间又相互制约、相互监督。此外,财政部还设有财政监察官,派驻全国各地实施财政监督

外部的监督则由检查公共资金使用的全国最高司法机关审计法庭进行独立审计。审计法庭的基本职能是协助议会监督预算的执行,监督政府财务,如发现非正常情况,有权根据实际情况进行处理。

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