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社会福利社会化

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1.什么是社会福利社会化

社会福利社会化是以社会共同责任本位为理念基础,通过社会福利主体的多元化、筹资渠道的社会化和服务队伍的社会化,实现福利对象的公众化,即动员社会各部门力量,为有需要的社会成员提供专业或志愿服务,以最大限度满足社会成员的福利服务需要。

2.社会福利社会化的价值理念[1]

社会福利社会化本质是以 “福利多元主义”或社会共同责任本位为理念基础的福利改革实践。社会共同责任本位倡导国家(或政府)、企业、个人及社会共同承担社会福利责任,主张不同责任主体之间的分工与, 合作。福利多元主义四维分析框架下的社会福利社会化至少蕴含着如下价值理念:

(一)福利目标——由最低标准到社会质量

社会福利社会化改革以前,我国的社会福利是指民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象提供的收入和服务保障,保障标准是其基本生活。相应地,我国社会福利事业主要由两大部分组成:一是民政部门兴办的社会福利生产企业,其目的是帮助残疾人和优抚人员解决生活和就业困难问题;一是民政部门兴办的社会福利服务机构,如敬老院、孤儿院、精神病人福利院、儿童福利院等,其福利对象主要为丧失自谋生计能力的“三无”人员、残障人士和丧失生活自理能力的病残人士,社会福利机构为其所提供的福利仅限于满足其基本生活需要或保障其最低生活水平。

一方面,最低标准的社会福利仅能从治标的层面帮助社会福利对象暂时缓解困境,使社会福利对象的生存状态始终在低水平徘徊,无法从根本上帮助福利对象摆脱困境、改善生存状况。另一方面,最低标准的社会福利仅仅面向社会上极贫极弱的“三无”人员及孤寡残疾人士等极少数社会成员,而占人口绝大多数的广大社会成员则很难享受基本的社会福利服务。由此可见,提高社会福利水平、扩大社会福利服务受益面,由保障最低标准向追求社会质量转变是社会福利社会化改革的必然要求。

所谓社会质量是指“民众在提升其福祉和个人潜能的条件下,能够参与社会的社会经济生活的程度”。追求社会质量意味着:首先,人们必须有机会获得社会经济保障,以便使其免于贫困和其他形式的物质剥夺,这就要求社会为其成员提供充分的就业、收入、教育、健康照顾、社会服务、环境、公共卫生和个人安全等各种经济与社会保护;其次,社会必须尽可能地减小对其成员尤其是弱势群体的社会排斥,并为其融入社会创造条件;再次,社会必须赋予其成员充分的自主性及一定的权能,以便使其在急剧的社会变迁面前,有能力全面参与经济与社会生活。

在以追求社会质量为目标的社会福利体制下,一方面,弱势群体不仅可以得到社会经济保障,从而有效抵御社会风险、摆脱社会困境;另一方面,社会福利将尽可能惠及更多的有服务需要的社会成员,从而有效实现社会福利对象的公众化。

(二)福利对象——由被动受助者到能动主体

由于改革前的社会福利仅为弱势群体提供基本的收入和服务保障,故这种社会福利被刻上了很深的社会救助烙印。在社会救助意识占主流的背景下,社会福利对象只能作为被动的受助者。作为被动受助者,改革前的大部分社会福利对象具有如下几个方面的特征:

一是普遍陷入污名化(stigmatization)处境。中国自古就有“君子当自强不息”、“贫者不食嗟来之食”和“道不外求”的警世格言,这些格言体现了中华民族“自强、自立、自尊”的传统救助观。受这种传统救助观的影响,“万事不求人”和不背人情债是一般人生活的基本信条。这意味着,除非万不得已,人们是不会也不应去求助于他人的。而对于那些依靠社会福利度日的人,社会往往给他们帖上“懒惰”、“无能”、“生理缺陷”、“性格怪异”、“与家人水火不容”等各种各样的标签,从而使其陷入污名化的处境,并给其造成心理上的伤害。

二是主观的弱势心态。如前所述,传统的社会福利对象多为孤寡残疾幼人士,他们要么是年龄或性别上的弱势群体,要么是生理或心理上的弱势群体。这种弱势身份往往强化其弱势心态,即往往强调“我是弱势群体的一份子,我需要政府和社会的帮助”,较少考虑如何通过自身的努力去摆脱困境、改善生活现状。

三是客观的无能为力。由于政府和社会仅为弱势群体提供基本的收入和服务保障,传统的福利对象往往无法在政府和社会的有效支持下提升个人的人力资本社会资本,以从根本上摆脱困境,因而往往不得不继续靠政府救济度日。

四是社会责任感的不足。根据需求层次理论,个体只有在低层次的需求得到满足后,才会转而追求更高层次的需求。对于传统的社会福利对象而言,他们除了生存的需求外,可能还潜存着“兼济天下”的自我实现需求。然而,在传统社会福利仅保障其基本生活甚至是最低生活时,他们的生存需要尚未得到有效满足,是很难产生服务社会的自我实现需要的。因而,社会责任感不足也是传统的福利对象普遍存在的问题。

社会福利对象的被动状态与社会福利权利与义务适度结合的原则是相悖的,它不利于提高社会的整体福利水平。因此,社会福利社会化改革要致力于将被动受助的福利对象转化为能动的社会主体。所谓能动的社会主体是指,作为社会福利对象,个体不再一味依靠政府或社会来解决其问题,而是充分利用政府和社会的帮助,增强自身权能,在通过自身努力提高生存能力、改善生活状态的同时,建立起对社会的责任感,为社会福利发展作出自己应有的贡献。

(三)福利主体——由独力支撑到多元合作

在二元分割体制下,无论是国有部门,还是非国有部门,都存在着福利主体单一化的问题。对于城市国有部门而言,“政府包办企业”、“企业包办社会”的普遍事实表明,政府实质上成了社会福利的唯一责任主体,社会、社区和家庭和个人未能承担相应的责任,市场的力量则微乎其微;对于非国有部门而言,家庭和社区成为社会福利的主要责任主体,政府发挥的作用极其有限,市场力量亦未发育成长。可见,在改革前,在我国社会福利事业的不同部门,均存在单一主体独力支撑社会福利的问题。

社会福利社会化的四维分析框架主张不同社会福利主体的多元合作,一方面,国家、市场、民间社会和社区均应承担相应的责任,发挥相应的作用:另一方面,不同的福利主体应视其性质有不同的角色分工,并与其他部门有相应的合作。

首先,国家在任何时候都是社会福利的最主要责任主体。作为国家的代表,民政部门、教育部门、医疗卫生部门等在制度建设、事业规划、标准制定、服务监管、人员培训和机构协调、价值导向、经费资助等方面的责任首当其冲。政府部门不仅要积极出台和完善社会福利政策,而且要合理规划社会福利事业;不仅要充分动员社会力量制定社会福利标准,而且完善福利服务的运行监管机制;不仅要在观念层面加强对社会福利社会化意识的倡导,而且要在福利运行层面加大对社会福利事业的经费投入和社会福利机构的政策扶持与服务引导;不仅要为其他福利部门的独立运行创造良好的社会环境,而且要在机构协调方面承担重要职责。此外,民政部门、教育部门、医疗卫生部门等所属的福利院、学校和医院等机构在标准制定、服务示范、人员培训、事业规划、机构协调等方面亦应发挥重要职能。

其次,作为市场力量代表的营利部门是社会福利的直接服务者。作为社会福利社会化的重要载体,营利部门一方面需要政府部门在服务示范、经费资助和政策扶持方面提供大量的支持,另一方面也应在福利事业规划、标准制定等方面充分发挥建议和监督作用,同时应积极参与同政府、家庭、社区及NGO之间的协作与沟通

再次,社区是以一定的地域为界限的社会生活共同体,是社区居民休息和生活的主要场所。作为社会管理的中介系统之一,社区既可以借助行政力量培育居民的自治意识与自治能力,倡导居民参与志愿服务,又可以与企业合作,还可以争取NGO、NPO等志愿组织的支持,发展社会福利事业。因此,社区应充分发挥其独有的优势,整合社会福利力量,为社区居民提供经济资助、生活照料、日间照顾、家政服务、情感慰藉、心理辅导、娱乐休闲、医疗卫生及文化教育等全方位的服务。同时,作为社区的一份子,每一位社区居民应该大力弘扬守望互助和尊老爱老的文化传统,在家庭福利和社区福利方面承担应有责任的同时,广泛参与社会公益事业,从而在全社会形成志愿服务的良好风尚。

最后,以NGO、NPO为代表的民间社会是现代社会福利事业中最活跃的部门。民间社会既是志愿服务的直接提供者,也是社会福利事业的积极推动者。它们在为社会成员提供各种志愿服务的同时,积极参与社会福利政策的制定、评估、检讨与建议,并在促进社会福利队伍的专业化和高志愿性方面发挥着首当其冲的作用。

(四)福利协作机制——由行政主导型转向民主对话型

社会福利社会化改革以前,从形式上看,我国已形成了以政府部门为主导,以单位和社区为骨干的多元化福利主体;然而,从各福利主体之间的关系来看,改革前我国的社会福利协作机制具有浑厚的行政化色彩,即不同社会福利主体之间多是领导与被领导关系,或指导与被指导关系,较少纯粹的合作关系。首先,作为居民自治组织的社区居民委员会是一个“官办”色彩很浓的组织。一方面,社区居委会营办的社会福利服务项目往往是因上级规定的任务与目标而生,因而缺乏主动性和自主性;另一方面,社区居委会在福利服务项目的规划、立项与资金支持,以及福利服务项目的具体管理与运作上均高度依赖于上级组织。因此,其主办的老年福利服务机构实质上仍然是行政附属组织。其次,作为“单位办社会的”主体,国有企事业单位普遍存在“政企不分”的问题,它们既是经济组织,更是政治组织和行政附属组织。由此可见,改革前中国社会福利系统是一个由“主体性行政机构(政府部门)-附属性管理机构(国有企事业单位)-行政附属性组织(社区居委会)”构成的三分式架构体系,其社会福利协作机制属于典型的行政主导型。

行政主导型的福利协作机制使社会福利主体的多元化徒有其名,这一方面不利于非政府部门福利功能的发挥,从而使政府部门不堪重负,另一方面无法有效满足社会成员日益增长的社会福利需要。与行政主导型福利协作机制不同的是,民主对话型的福利协作机制意味着,社会福利事务是通过对话协商解决而不是通过权力推动,各福利主体之间不是领导与被领导的关系,而是合作关系。每一个福利主体都是相对独立的主体,而不同福利主体之间既相互合作,既相互监督和互相制衡。民主对话型的福利协作机制有助于最大限度地调动不同福利主体的积极性与能动性,有利于促进社会福利事务的民主化、科学化与高效化,因而是社会福利社会改革的必然选择。

(五)福利政策模式——由消极被动转向积极主动

吉登斯将社会风险划分为外部风险(external risk)和人为风险(manufactured risk)。他认为,外部风险是来自外部的、因为传统或自然的不变性和固定性所带来的风险,包括生育、养老等可以预见的风险和工伤、失业和疾病或等自然发生的概率性事件;人为风险是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险,是指我们在没有多少历史经验的情况下所产生的风险,如大多数环境风险。相对外部风险而言,人为风险往往更难以预料。

吉登斯认为,传统的社会福利主要是为应对外部风险而组织起来的,它往往用于解决已经发生的事,即为遭遇风险的社会成员提供物质、现金或服务上的援助,帮助其度过难关,防止其因遭遇风险而陷入生存危机,因而是一种消极被动的福利模式。与消极被动的传统福利不同的是,积极的福利主要不是为了对付贫困,而是强调自我实现和责任,其目标是推动人的发展,其社会政策手段是增强人自身的生存能力,它往往采取事先预防的方法去避免人为风险的发生,而非事后的消极处理。在全球化背景下,人为风险逐渐超过外部风险成为社会风险的主要来源,因此,需要用积极的福利政策模式来取代消极的福利政策模式。

改革前我国的社会福利政策模式是一种典型的消极被动型或剩余型福利模式,表现为社会福利对象主要局限于已经遭遇社会风险的困难群体,政府往往作为最后的出场者,且仅承担有限的社会福利责任。在人为风险占主导的全球化背景下,我国的社会福利政策模式同样需要实现从消极被动型向积极主动型的转变,即:不仅要帮助社会成员有效处理危机,还要帮助社会成员积极面对危机和预防危机;不仅要满足社会成员的物质需要,还应满足社会成员的精神需要;不仅要帮助社会成员摆脱暂时的困境,还要帮助社会福利对象提升人力资本发展能力;不仅政府要在社会福利中承担更多责任,而且鼓励和扶持政府以外的志愿组织、慈善团体、自助组织、非牟利机构及各类企业等积极参与社会福利事业,促进国家、市场、社区和民间社会的共同参与,以增强社会的抵御风险能力、提高社会成员的福祉。

3.我国推进社会福利社会化的必要性

新中国成立以来特别是改革开放以来,在党和政府的重视、关怀下,我国以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体为主要对象的社会福利事业取得了长足进展,在社会主义物质文明和精神文明建设中发挥了积极作用。

我国已经进入老龄社会,老年人口基数大,增长快,特别是随着家庭小型化的发展,社会化养老的需求迅速增长。同时,残疾人和孤儿的养护、康复条件也亟待改善。但是长期以来,我国社会福利由国家和集体包办,存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题,难以满足人民群众对福利服务需求日益增长的需要。社会福利事业的改革与发展,已经引起党和政府及全社会的广泛关注。为此,必须从长远和全局出发,广泛动员和依靠社会力量,大力推进社会福利社会化,加快社会福利事业的发展,这对于进一步建立健全社会保障制度,促进社会稳定和社会文明进步具有重要意义。同时,推进社会福利社会化,对于扩大内需,拉动经济增长,增加就业,也有积极的现实意义。

推进社会福利社会化不仅是必要的,也是切实可行的。全社会对社会福利需求的急剧增长,使社会福利社会化具有广阔的发展前景;我国综合国力的增强,人民群众生活水平和道德水准的提高,为推进社会福利社会化奠定了良好的基础;企业“办社会”职能分离后的资源与社会上闲置资源的综合开发利用和置换,国内外一些社会团体、慈善组织和个人的积极参与(捐助或投资),社区服务中养老、托幼和助残等系列化服务的蓬勃发展,为实现社会福利社会化创造了有利条件。

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