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政府公共预算

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1.什么是政府公共预算

政府公共预算是指国家以社会管理者身份,凭借政治权力,筹集集中性财政资金,实现国家管理职能,满足社会公共需要的财政收支计划

2.政府公共预算的特点[1]

1.预测性

政府公共预算的预测性,是指政府通过编制政府公共预算可以对公共预算收支规模、收入来源和支出用途做出主观的预计和设想。政府需要对未来年度的公共预算收支做出预测,编制出公共预算收入计划和公共预算支出计划,并进行收支对比,以便从宏观上掌握计划年度收支状况,进而采取相应对策.

2.法律性

政府公共预算的法律性,是指政府公共预算的编制和执行结果,都要经过国家立法机关审查批准,具有法律效力。也就是说,政府公共预算是按照法定程序编制的,经过国家最高权力机关审查批准后,就是法律性文件。

3.综合性

政府公共预算的综合性,是指政府公共预算的收支指标以货币形式反映的国民经济和社会发展计划,体现政府活动的内容和方向,综合反映社会经济发展规模、结构和比例关系,反映公共财政收支状况。综合性还反映在所有的公共财政收支,都必须纳入政府公共预算。

4.公开性

政府公共预算的公开性,是指政府公共收支计划的制订、执行以及决算的全过程须向公众全面公开。公开透明是公共财政的本质要求,政府的所有开支都要由预算公共资金统一安排,向社会公布。一般是通过政府向立法机构提交预算报告的形式,阐述公共预算编制的依据、执行过程中采取的措施以及如何保证政府公共预算的实现等,同时报告上一年度政府公共预算的执行情况(即决算报告),审议通过后再通过新闻媒介向全体公众公布,接受公众监督。

3.政府公共预算的范围[2]

(一)政府公共预算的收入和支出

从预算结构上说,政府公共预算包括公共预算收人和公共预算支出两部分。公共预算收入是政府为满足社会共同需要,以法定方式筹集并纳入预算管理的财政收入,主要指国家以政治权力所有者身份所取得的税收收入其他收入。公共预算收入范围的确定与公共商品的供给以及公共部门的活动范围有着内在的联系。税收是公共预算收入的主要来源。按照现行税制及分税制财政体制,税收收入包括以下项目增值税营业税消费税城市维护建设税关税、农牧业税、企业所得税;其他收入包括:征收排污费收入、征收城市水资源费收入、教育费附加收入、规费收入、罚没收入行政性收费收入、国有资源管理收入、公产收入等。政府公共预算支出是指公共预算依据政府职能所确定的资金分配使用领域,包括用于维持国家机器正常运转的经费支出、发展社会公益事业的经费支出、保障人民生活的支出等。公共预算支出按项目来划分,主要包括以下内容:文化教育、卫生、体育、科技、国防、行政机关等部门的公共性项目投资支出,地质勘探费支出,支援农村生产支出,支援不发达地区支出,城市维护费,农林、水利、气象等部门的事业费支出,工业、交通等部门的事业费支出,商业部门的事业费支出,国防支出行政管理费收人,武装警察部队支出,公、检、法支出,价格补贴支出,对外援助支出,教育费附加支出,债务利息支出,总预备费支出,兵役征集费支出,引进国外人才专款费用支出,办案费用补助支出,城市[土地开发建设支出,边境建设事业补助费支出,海域开发建设支出,地方外事费支出等。我国政府的收支不仅有预算内外之分,而且还有制度内外之分。近些年来,我国的预算外收入的规模一直保持在预算内收入的50%以上,而制度外收入规模大体也与预算外收入相当,这种收入格局必然导致与之相适应的支出格局。这一状况意味着我国有一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外。我国政府收支管理的现状表明我国还不是真正意义上的“公共财政”,我国的政府预算制度离现代意义上的政府预算制度还有很大一段距离。没有统一的政府预算,就不可能有真正的公共财政。所以,将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理是符合政府预算制度统一性的基本要求的一项举措,也是我国构建“公共财政”框架的基本前提。所以,我们要逐步将制度外、预算外收支归并到政府预算中,实现政府预算的统一性。考虑在政府公共预算内部再建立复式预算,如前所言,即政府公共预算分为经常性项目预算和公共投资项目预算两大部分。

(二)经常性项目预算

公共预算中为满足业务性活动需要的财力部分构成了经常性项目预算。这里所说的业务性活动是相对于投资性活动而言的,指的是政府周而复始的日常性活动。经常性项目预算的支出,主要由行政、国防、事业单位的公用经费、业务费和人员经费等组成。非营利性的社会事业发展支出,包括文教科卫事业费、农林水利事业费和工交商事业费等也划入经常预算的支出范围。还有一些事业所需经费,无法由市场全部或者部分提供,需要财政拨入经费才能有效运转的,也包括在经常预算的支出范围内。与资本性预算相对应,经常性预算的支出是指只在当期(当年)受益,属消耗性或费用性,一般不直接形成资产的支出。对小额有形动产,即低值易耗品,通常也视为经常性支出,列入经常预算。经常性项目预算的收入主要是政府依据行政权力收取的各种收入。由于经常预算的费用是具有刚性的财政支出,这类支出必须维持在一个最低的水平上,需要由稳定的收入来源来保障正常的费用供给,因此,属于经常性项目预算的收入主要是各类税收,包括:

一是各类流转税,这类税收目前在我国的财政支出中所占的比重很大,是最为主要的税收收入来源;

二是企业所得税;

三是个人所得税

四是其他收入。

税收由于其所固有的无偿性、强制性和固定性特征,是保证各种财政收入的形式中唯一能够确保经常、稳定和大量地取得收入的形式。所以,经常预算以税收为基本的和主要的收入形式是具有必然性的。公共财政的其他收入往往也具有因提供公共服务而收取相应费用的性质,也是预算收入的组成部分。政府经常性项目预算是维持社会秩序、保障国家安全、保证政府职能正常运转和社会公共利益不断发展的主体预算,在整个预算体系中,政府经常性项目预算作为国家预算的基础,对各个分预算起着联络、协调和平衡的作用。

(三)公共投资项目预算

公共投资项目预算的支出主要是非市场性投资,其中包括固定资产投资及对企业的各种补贴性支出;从支出项目的财力来源看,又可分为全额由公共投资预算支出的和部分由公共投资预算支出的两类。从固定资产投资看,只能对市场无法或难以有效配置社会资源的领域进行财政投资,主要用于以下几个方面:

一是行政事业单位的非生产性基本建设投资;

二是公共工程和公用事业固定资产投资;

三是其他一些特殊行业,如航天、军工和国家直接掌握其发展的高科技等行业的某些投资支出。

从公共投资预算的补贴支出来看,主要是用于政府的各种政策性补贴。随着改革的发展和深化,现有的国有企业亏损补贴将逐步减少,而政府的各种政策性补贴作为政府调控市场运行的一种手段,将有较大增加。其目的主要是以参与的形式,将一些私人部门进行的投资项目外部经济内在化为项目本身收益,从而鼓励私人投资。公共投资性支出是不仅体现在发生支出的当期,也在以后各期继续发挥效用的支出,具有跨期受益的特点。在政府公共预算体系中,通常将使用期限超过1年,并且单位价值超过规定标准的支出项目列作资本性支出。对于公共投资预算支出,同样应有稳定的收入来源,主要有经常预算的结余、各类专项建设税类和公债。公共投资项目的资金来源既可以是具有跨期特点的收入,也可以是当期收入。当当期收入有结余时,这部分结余可全部用作当期的投资性支出,或者也可以规定全部当期收入的一定金额或一定比例用于资本性支出。

4.政府预算的工作程序[3]

一个完整的政府公共预算体系应该包括预算的编制、预算的审查和批准、预算的执行和执行中的调整以及预算执行的总结(决算)及其审批。从预算编制这个最初环节到决算审批这个终结环节,表明一项预算的循环过程。从时间跨度看,政府公共预算是年度性的,而某一年度的公共预算循环的终结往往是下一年度的预算循环的开始,因而预算体系是动态地运行着的。一个设计良好的政府公共预算体系对于保证政府预算管理的科学性和合理性,具有至关重要的作用。

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