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内部行政行为

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1.什么是内部行政行为[1]

内部行政行为是指行政机关对行政系统内部事务的监督管理活动。例如行政机关制定监督和管理行政系统内部的行政法规和规章,包括行政机关组织法,行政机关编制法和公务员法等,以及根据这些法规、规章所作的行为,均属内部行政行为。行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定也是行政机关根据上述法规、规章所作的行为。内部行政行为的主体是行政机关或行政机构,行为对象是公务员或另一行政机关、行政机构以及其他行政主体。内部行政行为所针对的是单纯内部事项,其法律依据是内部组织法。内部行政行为的内容都是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等。其法律效果一般表现为影响行为对象的职务、职责、职权等。

2.内部行政行为分类[2]

根据《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定,行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于行政诉讼受案范围。该项所指的行政行为被概括为内部行政行为。

内部行政行为一般可以分为两类,一类是工作性质,如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、答复等,以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等。对于这类行为的可诉性,行政诉讼法没有作明确规定,由于不涉及具体相对人的权益,行政机关之外的公民、法人或其他组织与之无直接利害关系,故司法实践将其排除在受案范围之外。

另一类是人事性质,指行政机关对工作人员的奖惩、任免、调动、考核、升降工资等。这类行为属于《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定的内部行政行为。至于内部行政行为和外部行政行为的区分,就像抽象行政行为具体行政行为的区分一样,不存在绝对的界限。对一些既具有内部行政行为的某些特征,又具有外部行政行为某些特征的行政行为,如人事部门和教育行政部门对教师的处罚、学校开除学生的学籍等,如果最终对相对人的实体权利义务关系产生实质性影响,且不属于《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定范围,则作为可诉行政行为纳入司法审查。

3.内部行政行为与外部行政行为界分的标准[3]

在德国行政法上,与我国大陆地区“外部行政行为”一词含义相近的词是“行政决定”(Verwaltungsakt),与“内部行政行为”相近的词是“内部公务法律行为”或者是“行政内部活动”。“行政内部活动”是指缺乏对外效力,被排除在“行政决定”之外的内部行政措施,主要包括内部职务命令及行政系统内部的同意、责难等。在法国行政法上,与“内部行政行为”相似的概念是“内部行政措施”。内部行政措施是指“行政长官对工作的指挥,对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所发布的命令和指示”,其规范的对象为行政系统内部的公务员,而不是外部行政相对人。最重要的内部行政措施是行政长官对下级机关和公务员所发布的通令与指示,此外还有一些机关内部组织与管理措施。在我国台湾地区的行政法学上,也存在内部行政行为与外部行政行为的概念。内部行政行为是指对人民不发生效力的内部行为,外部行政行为是行政机关发布命令或作出行政决定等对人民的权利义务发生效力的行为。我国台湾地区的《行政程序法》(1999年)将行政命令分为法规命令和行政规则。根据该法第150条的规定,法规命令系指行政机关基于法律授权,对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律效果之规定。根据该法159条的规定,行政规则系指上级机关对下级机关或长官对属官,依其权限或职权为规范机关内部秩序之运作,所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。这里的法规命令就是外部行政行为,而行政规则显然为内部行政行为。

内部行政行为与外部行政行为的界分是一个非常复杂的理论和实践问题,也引起了我国学者的浓厚兴趣。在我国大陆地区,虽有少数学者否认内部行政行为与外部行政行为的区分,但目前大多数学者认可对行政行为作内部行政行为与外部行政行为的区分。国内学者关于内部行政行为与外部行政行为的界分标准,概括起来主要有如下几种:

1.行为主体标准说。认为内部行政行为与外部行政行为区分的标准主要是行政法律关系的主体不同,即内部行政行为是存在于行政机关之间或行政机关与其工作人员之间的行为;而外部行政行为则是发生在行政机关与公民、法人或其他组织之间的行为。

2.行为对象标准说。认为凡以公民、法人、其他组织为行为对象而作出的行政行为是外部行政行为;凡以行政机关及其工作人员为行为对象而作出的行政行为是内部行政行为。

3.隶属关系标准说。认为凡行政主体与行政相对人之间有隶属关系,则该行政行为为内部行政行为。若行政主体与行政相对人之间无隶属关系,则该行为为外部行政行为。

4.事务标准说。认为对内部事务进行管理的行为,为内部行政行为;对外部事务进行管理的行为,则为外部行政行为。

5.行为—权利标准说。,以行政行为与有关主体的权利义务为标准,认为以职权、职务上的权利义务为对象实施的行政行为,是内部行政行为;相反,以公民、法人或其他组织的权利义务为对象实施的行政行为,是外部行政行为。

6.影响或不利标准说。以当事人的权利义务是否受到影响为标准。认为内部行政行为是不影响相对人权利义务的行政,外部行政行为则是影响相对人权利义务的行政行为。

7.主体一法律效果说。该说对内部行政行为与外部行政行为的划分采用主体为主、法律效果为辅的标准,认为内部行政行为发生在行政主体之间、行政主体与其工作人员之间,而外部行政行为则发生在行政主体与相对人之间。另外,内部行政行为的法律效果影响公务员的权利义务,外部行政行为则影响作为公民的权利义务。

8.混合标准说。该说主张从规范、主体、范围、事务、法律效力等方面综合起来区分内部行政行为与外部行政行为,以克服单一标准的缺陷。

以上是关于内部行政行为与外部行政行为区分标准的主要学说,这些学说从不同的角度区分内部行政行为与外部行政行为,不同程度地看到了内部行政行为与外部行政行为的差别,对于我们正确区分内部行政行为与外部行政行为均有一定的启发意义。在诸多的学说中,笔者认为隶属关系说较为科学,即凡行政主体与行政相对人之间有隶属关系,则该行政行为为内部行政行为;凡行政主体与行政相对人之间无隶属关系,则该行政行为为外部行政行为。严格地讲,上述的隶属关系说还有一定的缺陷,行政行为有对人行政行为与对物行政行为之分,即行政行为的对象不仅有人,还包括物。行政机关以其隶属的财物为对象的行政行为,也属于内部行政行为;如果行政机关以非隶属的财物为对象的行政行为,则属于外部行政行为。通常,内部行政行为包括如下几个方面:(1)有隶属关系的上下级及行政机关之间的行为,如上级行政机关对下级行政机关的命令、指示和处理行为;上级行政机关有关权力争议的处理行为;监察机关的监察行为;审计机关的审计监督行为。(2)行政机关对所属的公务人员作出的行为。(3)行政机关以其隶属的财物为对象的行政行为。对于行政机关与行政机关之问的行为,如果其中的一个机关以行政相对人的身份出现,则为外部行政行为。内部行政行为与外部行政行为的区分并非那么简单,有时候非常困难,需要具体问题具体分析。

4.内部行政行为与外部行政行为分类的意义[3]

我国学者关于内部行政行为与外部行政行为的区分,很可194特别权力关系理论影响的缘故。内部行政行为是隶属关系对其系统内部的组织、人员和财物所作出的一种内部管理行为,外部行政行为是指行政主体对非隶属的外部相对人所作出的行政行为,二者在行为对象、效力范围、程序等方面均有所不同。内部行政行为与外部行政行为的界分,有利于研究两类不同行政行为的性质、特征,深化对行政行为的理解与认识。在实践上,内部行政行为与外部行政行为的界分也有着一定的价值。

其一,在立法方面,内部行政行为与外部行政行为监督与救济的途径和方式不同,立法对这两类不同的行政行为的监督与救济问题应有所区别,并作出相应的规定。内部行政行为除对当事人权益产生重大影响的,一般不予司法审查。对于内部行政行为的研究,有利于从立法上合理确定行政诉讼的受案范围。另外,内部行政行为与外部行政行为适用的程序也不相同,立法上也应该有所区别。

其二,在执法方面,内部行政行为与外部行政行为是互相影响的。有些外部行政行为的完成依赖于内部行政行为,在这种情况下,内部行政行为对外部行政行为具有制约作用。由于政府职能的扩大,人们发现内部行政行为的好坏常常影响外部行政行为的水平,没有良好的内部行政管理,更谈不上好的外部行政管理。从这一意义上说,内部行政行为是整个行政行为的核心与关键。内部行政行为以服务和保障外部行政行为为目的,内部行政行为必须通过外部行政行为才能实现对国家和社会事务的组织、管理及提供相关的服务活动。内部行政行为与外部行政行为协同发挥作用,才能顺利地实现行政的各项目标。因此,从理论上研究两类不同的行政行为,充分发挥两类行政行为在行政管理中的作用,具有非常重要的意义。

其三,在司法方面,内部行政行为与外部行政行为在司法审查上应该坚持“内外有别”的原则。与外部行政行为相对比而言,对于内部行政行为,在受案范围上,除对当事人权益产生重大影响的,一般不予司法审查。在审查时机上,对于内部行政行为审查不宜过早介入,应该采用穷尽行政救济的标准;行政救济不能的,才给予司法审查。在审查的标准上,不宜过多地对事实问题进行审查,而应把审查的重点放在“法定事由”和“法定程序”上。人民法院对于内部行政行为的审查,直接涉及行政权与司法权之间的分工与相互关系,人民法院应该特别注意坚持司法审查的自我抑制,尊重行政机关的自我管理权与裁量权,不要较深地陷入行政机关的内部纷争之中。因此,对于内部行政行为与外部行政行为在司法审查上,坚持“内外有别”的原则是非常必要的。

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