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依法理财

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1.依法理财问题的提出

备受关注的国家审计署的“审计风暴”,审出了一大批触目惊心的财政违法大案,更审计出现行财政体制的诸多弊端。虽然依法治国1999年写入宪法至今已五个多年头了,但是行政违法案件不仅看不到丝毫减少的趋势,而且有愈演愈烈之势。此次国家审计署的审计报告披露的案件也恰好说明了依法治国的艰巨。依法治国不仅是一句政治口号,更是一种治国的基本方略。基本方略是原则和抽象的,必须依靠依法立法、依法行政、依法司法等更为具体方面的落实。

依法治国的关键和核心是依法行政。为全面贯彻和落实依法治国的基本方略,1999年11月国务院颁布《国务院全面推进依法行政的决定》; 2004年4月,国务院又颁布《国务院全面推进依法行政实施纲要》,明确提出了建立法治政府的目标,要求地区和各部门结合本地区和本部门的实际,做好本地区和本部门的依法行政工作。

在这一大背景下,研究依法理财的一些最基础的理论问题,对于财政领域推进依法理财工作具有很强的现实意义。

2.依法理财概念辨析

1.依法理财中“法”的辨析

法有广义和狭义之说。广义的法,按照《立法法》的规定和一般的法学理论包括:宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等。狭义的特指全国人民代表大会和全国人大常委会制定的宪法和法律。那么,依法理财中“法”究竟采取何种说法?对依法理财中“法”的范围不能简单的采用广义的法或狭义的法,也不能用静止的观点来对待“法”的范围,应当用辨证的和发展的观点来对待依法理财中“法”的范围。

用辨证的观点来分析依法理财中“法”的范围,就是要区别依法理财的不同层次和不同环节。就依法理财的立法环节的话,采用狭义的法的说法,即财政基本制度立法必须依法律立法,实行严格的财政法定主义原则,提高财政立法的权威性和层次性。何谓财政基本制度?即财政权力(利)的设定、财政义务的设定、财政程序的设定、财政责任的设定等基本制度。在依法理财的具体实施环节中,国务院和有关部、委、地方权力机关以及地方政府在各自的权限范围内,可以制定具体的实施细则。

用发展的观点来分析依法理财中“法”的范围,不能局限于现状,而不能有所变化。不能因为现在许多财政立法的主体大都是相应的主管部门而无所作为,也不能因为财政立法专业性、技术性太强人大就授而不收。授权立法只是权宜之计,必须尽早收回。

2.依法理财中“财”的辨析

依法理财中的“财”,是指财产、财富、财物或财务,但是财产、财富、财物或财务都不是法律用语。财产、财物或财务为生活用语,也是经济学用语;财富则是生活用语,在文学作品中,也经常出现。在法律中,与之对应的概念是物。物有公物或产与私物或私产之分,依法理财中“财”主要是指公共财产或公物。当然,公共财产或公物大多来源于私物或私产,即所谓取之于民。

现在的问题是,既然财产、财富、财物或财务不是法律术语,有无必要用物来取而代之吗?没有必要。一是依法理财已经约定成俗,没有必要改;二是即使改了,效果也未必好;三是用财产、财富、财物或财务包容性更强,更能适应不断出现的新情况。

3.依法理财中“理财”的辨析

中国社科院语言研究所编的《现代汉语词典》中将“理财”解释为管理财物或财务。这是对“理财”主要内容的概括,也是最容易为大家理解和接受的解释。从法学的角度来看,可以将管理财物或财务转化为有关财政主管的行政部门,代表国家行使的管理财物或财务的一种行政活动。具体来说,理财是财政部门自己的事。这是对“理财”最狭义的概括。

4.依法理财与法治财政

依法理财与法治财政的关系类似于依法治国与法治国家,依法行政与法治政府的提法。前者侧重行为过程,后者侧重结果状态。或者说依法理财是手段、方式和过程,法治财政是目标、结果和状态。二者不能相互取代,应在不同的语境中使用不同的表达方式。

3.依法理财的依据

(一)理论依据

1.公共财政理论

公共财政理论可以简要的概括为:由于存在市场失灵的状态,必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白,这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域,为保证政府不超越这一领域提供公共产品,必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而这一界限的划定显然不能由政府自己来划。由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。

2.控权理论

控权理论认为,行政权力如不进行控制往往导致行政权力的滥用,滥用的结果是政府可以为所欲为,人民的权利不仅得不到保障,而且极易受到行政权力的侵害。因此,必须对行政权力进行控制。这种控制包括事前的立法控制、事中的过程控制和事后的司法控制来实现。财政权力作为一项重要的政府权力必须得到有效的控制。

3.财政民主理论

财政民主理论认为,为了防止财政机关滥用“公共”的名义,必须引入民主的机制,由人民自己决定何为公共利益、公共利益通过何种途径实现,人民对重大的财政事项有参与权、知情权、决定权。如何保证人民的参与权、知情权、决定权的行使?答案不言而喻,必须依法理财。

(二)法律依据

1. 宪法依据

(1)宪法第5条第3、4款:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

(2)宪法修正案第13条:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”

2. 法律依据

(1)《立法法》第8条规定,财政、税收只能制定法律。

(2)《税收征管法》规定了纳税人的知情权、请求国家赔偿等大量实体性和程序性的权利。

3. 其他依据

(1)1999年11月国务院颁布《国务院全面推进依法行政的决定》;

(2)2004年4月,国务院又颁布《国务院全面推进依法行政实施纲要》。

(三)现实依据

审计署审计报告所批露的一些触目惊心的案件,足以表明依法理财的迫切性和重要性,但这只是冰山一角。严峻的现实所暴露的大量的财政领域的问题,都和没有真正意义上的依法理财有关。

4.依法理财的构成要素

虽然依法理财的内容涉及方方面面、错综复杂,但可以从某一特定角度进行抽象和概括,使之更加精练和清晰。借鉴法理学中的法律关系构成要素的理论,抽象出财政法律关系,从而勾画出依法理财的基本内容。

1.依法理财的主体

依法理财的主体是参与国家管理财物或财物活动,享有财政权力(利)和财政义务的参加者。依法理财的主体可以从抽象和具体两个层面进行分析,抽象层面在此特指政治层面,具体层面在此特指法律层面。

就抽象层面而言,依法理财的主体是广大人民群众。这和宪法规定,国家一切权力属于人民是一致。就具体层面而言,又可细分为财政立法层面、财政行政执法层面、财政司法层面。财政立法层面的主体主要是全国人民代表大会及其常务委员会;财政行政执法层面的主体指财政行政执法机关,包括:财政部、国家税务总局、国资委、国务院审计署等;财政司法层面的主体指人民法院。就具体的财政执法层面和财政司法层面,行政相对人也是依法理财的主体。

2.依法理财的客体

依法理财的客体指依法理财的主体参与理财活动时权力(利)和义务所指向的对象。包括:财物和财务。其中财物对应法学中物的概念,就实物形态而言,包括:货币、非货币资产;就法律属性而言,包括:税收、债券、彩票等。其中财务对应着法学的法律行为的概念,该行为可称为财政法律行为,包括:财政立法行为、财政执法行为、财政司法行为。就最主要的财政执法行为具体表现为:财政征收行为、财政融资行为、财政转移支付行为、政府采购行为、财政投资行为、财政管理行为等。

3.依法理财的内容

依法理财的内容指的是依法理财的主体依法享有的财政权力(利)和依法应当承担的义务。根据依法理财的主体的不同,其所依法享有的财政权力(利)和依法应当承担的义务也各不相同。财政立法主体享有的是财政立法权;财政执法主体享有的是财政执法权;财政司法主体享有的是财政司法权;以行政相对人身份出现的主体享有的是财政参与权、财政知情权和财政监督权等。

5.依法理财的面临的问题

1.财政立法层次低,法律体系不健全

财政立法除少数几部为法律层次,绝大多数都是部门立法。部门立法太多会带来诸多问题:

(1)层次低,权威性不够。

(2)部门立法易冲突,协调性差。

(3)部门立法约束性不够,科学性和规范性差。法律体系不健全具体表现为:一是单行立法多,统领不够;二是许多领域还无法可依、有法难依。

2.财政决策等财政行为不规范,漏洞太多

(1)财政决策权太分散又太集中。分散的是财政决策权分散在许多不同的部门,决策很难统一;集中是部门财政决策权往往由本部门领导个人来决策,既无民主,又不科学。

(2)财政决策不透明,公开性不够。

(3)财政执法行为不规范,有法不依、违法不究、执法不严的现象严重。

(4)监督制约机制不完善,财政监管机构形同虚设。

3.法制观念淡薄

有些财政部门的领导对依法行政、依法理财认识不够、重视不够,一些财政干部依法行政、依法理财的观念淡薄、水平不高。

6.依法理财建议

1.提高财政立法层次,完善财政立法体系

(1)进早制定、出台财政基本立法。

(2)重视财政立法的规划协调与统一起草工作。

(3)建立和完善财政立法的立、改、废和法律、法规的定期清理工作。

2.理顺财政行政执法体制,规范财政执法行为

(1)加快财政行政程序建设,实行过程控制。

(2)加大审计力度,做好司法跟近。

(3)财政决策要公开、透明、科学、民主,建立专家论证机制和重大财政决策失误责任追究制度。

3.相关部门要加强

加强对财政部门领导和干部的依法理财的宣传、教育、培训和考核工作。

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