“一行三会”旧体制面临新挑战

根据“十三五”规划建议“改革并完善适应现代金融市场的金融监管框架”，因此金融监管体制是当前的重要话题。

中国目前所实行的金融监管体制是在上个世纪90年代逐步形成的，事实上实行的是“混业经营”制度，而当时中国的金融形式与目前不同。

例如，当时地方政府可以干预其所在地的银行；大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务。

由于金融秩序混乱和金融系统的腐败行为，管理层提出了严格的分业经营、分业管理要求。（1995年的全国金融工作会议正式提出中国金融分业经营的原则和精神，随后颁布实施的《银行法》、《证券法》、《信托法》则构筑了中国金融分业经营的法律基础。）

上个世纪90年代，国务院的主要工作就是整顿金融，其基本思路是按照美国在上个世纪30年代形成的一种分业经营和分业监管的模式。

根据这一监管思路，我们把原来属于中国人民银行的部分监管职能分离出去，形成“一行三会”的格局，并延续至今。先是证监会，后来保监会，2003年再成立银监会，“一行三会”的格局就形成了。

但近20年以来，这个框架始终有几个问题一直困扰着我们：

其一，央行货币政策与金融监管的关系是什么？

其二，银行、证券、保险这些金融组织的经营边界和监管的关系是什么？

其三，在现行分业经营、分业监管格局下，银行、证券、保险也出现了一些混业情况，这些机构怎样接受三个监管机构的联合监管？

其四，中央和地方在金融资源配置权利和责任方面是什么关系？

其五，20世纪90年代，中央下了很大的决心，基本上把地方金融的监管权甚至于协调权收回，地方不得再干预其所在地银行，尽管很快又成立了地方性银行，而地方性银行、地方性金融机构实际上按照条例接受了监管，比如各地都有金融办，但金融办实际是一个协调机构，没有监管职能。

不可否认的是，“一行三会”的体制在历史上起了很大的作用，特别对于20世纪90年代初出现的金融秩序混乱起了很好的整顿作用，但是当前也面临很多新的挑战。

其一，近年来混业经营的趋势愈发明显。例如，保险机构做了些证券产品，银行也设投资银行业务部，做了证券公司的业务。

其二，互联网的广泛使用。我们也鼓励金融创新，但近年来层出不穷的金融创新趋势对“一行三会”的体制形成了挑战。

我们认为，现行的监管理念和体制制约了宏观调控的有效性，并且也制约了金融配置资源的有效性，不太适应金融综合化经营要求和货币金融国际化、数字化、网络化的要求。

众所周知，央行负责的是全国的货币政策，以及宏观审慎监管。“三会”主要是负责微观审慎，特别是银监会对银行的监管，注重的是每一个机构不要出现危险，但是央行主要负责的是整个体系不能出现系统性金融风险。

然而，在央行和监管机构分设的情况下，对于宏观政策和微观政策、宏观审慎和微观审慎的协调方面，出现了一些原来意想不到的难度。我们认为，现有的这种体制对于金融稳定是不太有利的，主要表现在：

其一，分离央行的监管职能，央行和监管机构之间沟通和协调成本加大，使得央行难以及时、准确、全面掌握金融业的信息。现在金融信息的碎片化注定了现有监管体制的缺陷，这个缺陷在目前这个体制下是难以克服的，所以不利于防范和化解系统性的金融风险。

其二，宏观审慎管理和微观审慎管理的边界不清晰，这有时会导致宏观审慎和微观审慎的力度叠加，有时候则会抵消，因此不利于宏观调控。

所谓叠加，例如货币政策偏紧的时候，中央要求货币政策应该紧一点，监管部门就会加倍的紧，这样使得紧的力度不得当；然而松的时候，就会加倍的松，这也是不恰当的。

甚至在为了刺激经济时，央行可能还比较审慎，稍有一点放松，但是微观的机构就要求金融机构加大放贷力度，这样又放大了货币政策的刺激效应，所以可能加大了经济波动。

此外，2013年的“钱荒”、今年6月的股市波动，这些重大的金融波动表明目前我国货币政策调控的矛盾。从上世纪90年代至今，形势已经发生了巨变，过去我们经常强调的是央行的独立性，现在实际上央行的独立性已经不是最主要的矛盾，主要矛盾是货币政策的传导效率下降，这使得央行宏观调控作用不明显。

此外，中国在20世纪90年代关闭了一些地方银行，处置了一些经营不善的金融机构，现在这个问题是次要矛盾，更主要的矛盾是对于系统重要性金融机构风险的控制以及稳定性的经营。

应建立以央行为核心的审慎监管架构

综上，我们认为，下一轮金融监管框架的改革应该建立以央行为核心的审慎监管的架构，构建货币政策和系统重要性金融机构审慎监管相统一的新型监管系统。

同时，国际上的趋势也对中国监管机构提出了一些新的要求。现有的中国金融监管体制不利于形成由一个权威部门统筹制定扩大金融双向开放的战略。例如，当前的“沪港通”等各种各样的互联互通、对外开放机制，必须要有一个强有力的、权威的金融机构来加以协调。

在2008年全球金融危机后，国际监管体制也出现了一些新动向。西方主要国家金融监管改革出现两个重大动向：其一，各主要经济体组建了由央行牵头负责的金融稳定委员会、系统性风险委员会，来统一协调各监管机构活动；其二，一部分的监管职能回归到央行，美联储就是一例。

在中国下一轮改革中，有几件事非常值得注意。在机构分业监管的模式下，监管机构采取的模式是管人、管财、管物、管风险，即什么都要管，三个监管部门在不同程度上都把自己的监管对象当做自己主管的对象。然而，“监管”和“主管”是不一样的。

如果是主管部门，根据“三中全会”的精神，我们应该从管人、管事、管资产转变为只管他的资本，包括我现在所在的汇金公司，我是汇金公司的副董事长，汇金公司对自己的控股单位也是只管资本，我们只派出股权董事，并不管他的人、财、物。但是我们的监管部门恰恰错位地把自己当做产权所有部门，把所有监管对象当做自己的下属部门加以监管，这样就把监管和主管之间变混淆了。

例如，监管部门派官员列席上市公司董事会，这是在全世界都没有的。当然，我们的证券监管部门是不赞成这个做法的，认为这破坏了现代的公司治理结构，也不利于对内幕信息的产生加以防范，因为一旦监管部门列席了董事会，其就是内幕信息的知情者，也都是所有可能产生的内幕交易的被审查对象，但是作为监管部门派出的人员，则可能在审查时被豁免，这会产生众多问题。其实，“国家队”在救市之时也存在这一矛盾。

此外，金融基础设施建设和监管越来越分散，各建各的系统，地方、部门、行业、机构都有各自的系统，这不能满足金融国际化的趋势，也不利于货币政策的传导，更不利于优化资源配置和金融稳定。

在这个情况下，一是加强牌照管理，由于现在很多机构已经开始混业经营，因此按照机构监管的思路就很难管理，我们认为将来应该以功能监管为主；二是央行对一些跨业经营的金融控股公司拥有监管的职能。此外，我们今后可能更侧重产品监管。可见，功能监管加产品监管将成为主体，而机构监管的思路将被淡化。

三大主要任务待解

对于“十三五”规划中的“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管架构”，我们认为有三个主要的任务：

其一，要改革金融监管，强化整体协调的功能。要强化央行的职能，因为央行既富有制定货币政策之责，又有维持金融稳定之责，这也是国际社会的共识。因此，我们要顺应两大原则——货币政策和宏观审慎监管统一，金融稳定和系统重要性金融机构监管统一。

这要如何实现？一是明确央行对系统重要性金融机构和金融控股公司拥有监管职能；二是在央行已有货币政策委员会的基础上，建立相对独立的金融稳定委员会，来负责宏观审慎管理和系统重要性机构的监管，以及对系统性金融风险的监测、评估、处置。在这个基础上进一步明确机构监管和功能监管的原则，完善金融监管的协调机制。

其二，统一金融市场基础设施的建设。如上所述，由于互联网金融等金融创新工具涌现，监管碎片化是不能长期持续的，建议要明确央行是金融基础设施公共服务的提供者，金融基础设施市场参与主体的监管者和金融基础设施运行规则的制定者，建设集中、统一、全球化的货币支付、清算、结算体系，以适应人民币国际化进程中货币安全的需要；建设统一的金融产品登记、托管、清算、结算系统的规则和监管，以适应综合经营进程中金融市场安全的需要；建立统一、全面、共享的金融业综合统计体系，以适应金融业态创新进程和这个过程中金融体系的安全需要。

其三，要建立中央、地方金融监管事权划分体制。上个世纪90年代，我们主要是收权，把金融监管的权力收归中央，但显然不太适应目前整个形势的发展，所以应该在国家统一宏观审慎管理和微观审慎监管的基本框架下，建立地方金融监管局，明确省政府对不跨省经营的各类准金融机构拥有行为监管的职责。按照权责对称原则，不跨省经营的非存款类贷款组织、地方性保险经纪机构、投资公司、类金融组织一律交由省级监管机构进行监管。当然为了确保中央对金融业的统一监管，应该明确央行对地方金融监管机构要有指导责任。