特朗普其实有其他更具建设性的机制用来解决中美贸易和投资问题，例如签订高质量的“双边投资协定”(BIT)——这也是产业界的呼声。但这似乎不是特朗普政府的优先选项。

《财经》记者 蔡婷贻/文 袁雪/编辑

经过近两周的推迟，美国总统特朗普于当地时间8月14日下午签署行政备忘录，授权美国贸易代表莱特希泽依据1974年贸易法第302(b)条款，决定是否调查中国涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业进行技术转让的政策、做法和行为。

特朗普上台后将贸易问题作为施政重点，甚至少见地一度把中美经贸与朝核问题相互挂勾。8月以来，随着特朗普与朝鲜领导人金正恩数度语言交锋，白宫人士又改口对媒体表示，中美贸易与朝核问题已脱钩。北京大学国际关系学院院长贾庆国对《财经》记者指出，特朗普政府选在这个时间节点签署备忘录或“与朝鲜问题关系不大，毕竟一个是经济，一个是国家安全。”

在中美贸易百日计划在结束时没有获得具体成就，7月中美战略经济对话未能取得进展的情况下，特朗普选择了通过相对“温和”的做法着墨美国产业界较关心的议题。

对特朗普贸易政策多有批评的美国前商务部副助理部长李凡（Henry Levine）对《财经》记者指出，备忘录指示就是否展开调查进行研究，研究可能长达一年，如果真正展开调查，又将花费更多时间。因此 “我们离真正会引发中美关系严重问题的行动还很远，中美还有很多时间就此进行讨论。”

美中全国委员会中国区事务副会长彭捷宁(Jake Parker)也对《财经》记者指出，这个备忘录只是指示就是否调查展开研究，“今天的宣布只是开启一个漫长的流程……不过，强迫技术转让是真正的议题，应该被处理。”

彭捷宁称全国委员会的会员中有被要求转让技术否则拿不到审批或无法进入市场的情况，当然并非每家美国企业都遇到类似问题。他指出，在委员会最新的调查中，20%的受访者表示在过去三年曾有类似遭遇。

特朗普上任才成立的国家贸易委员会主任纳瓦罗在此议题上立场较为强硬，他于8月14日发表文章指出，特朗普政府将用尽一切适当手段阻止美国企业被迫转让技术。“特朗普总统今天的行动发出的讯号是：保护美国知识产权和技术是他的优先治国任务之一。”

这次启动301相关条款研究并非美中首例，2010年10月奥巴马政府也曾就新能源产品启用301条款，最后双方通过协商解决。另外，1991年也曾针对计算机软件的知识产权、1994年对所有贸易进行知识产权保护并打击国内盗版，以及1996年针对中国纺织品进行打击。

2010年中国官方和产业界针对调查迅速回应。时任国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝召开媒体发布会，反驳美方对中国的指责不成立，并指控其调查决定只是为了争取选票而不是公平贸易。数日后，代表中国相关产业出口利益的中国机电产品进出口商会也公开驳斥美方指控，强调美国最终损害美国投资者利益。

对于特朗普这次的决定，中国商务部新闻发言人回应指出，“我们希望美贸易代表要尊重事实，慎重行事。如果美方不顾事实，不尊重多边贸易规则而采取损害双方贸易关系的举动，中方绝不会坐视。”

在莱特希泽研究是否启动调查期间，贾庆国指出“影响对方的可能性还是有的”，中国可以通过提供更多证据说明过去在知识产权保护领域做了哪些事情，采取了哪些措施，达成哪些成就。“但准备的应该是透明、真实的数据和材料，” 他强调。

动用美国贸易法而未直接诉诸世界贸易组织途径，在美国遭受不少批评。李凡指出，重点是一旦完成301调查，若决定要采取惩罚措施，回到WTO将至关重要，因为直接采取单边作法对美国将会造成多方伤害。

另外，他也指出，特朗普其实有其他更具建设性的机制用来解决中美贸易和投资问题，例如签订高质量的“双边投资协定”(BIT)，但这似乎不是特朗普政府的优先选项；另外，就是完成TPP谈判，该机制可以就建立投资纪律、强迫技术转移等议题形成规范，对区域经济体形成竞争经济压力。

彭捷宁也呼应，继续完成BIT谈判在他们看来是更好的办法，但目前似乎不是主要政策方向。

特朗普贸易逻辑受质疑

中美贸易总额在2016年达到5190亿美元。美国自中国进口商品和服务为4630亿美元，中国GDP约有4％来自对美出口，主要为消费商品，包括智能手机、笔记本电脑、电视、衣服和鞋，进口得以让这些商品在美国市场维持较低价。

中国自美国进口为1160亿美元，主要为波音飞机、精密仪器和大豆等农产品，牛津经济研究院（Oxford Economics）研究显示，中国市场支持了美国260万个工作机会，至少4000亿美元的市场。

美国对中国的年度贸易赤字突破3470亿美元，特朗普上任后一度以降低赤字为目标。中美贸易关系面临着不同变量的威胁。声称将为美国工人争取公平机会的特朗普于6月宣布推动基础设施计划，计划将使用美国钢材和美国工人。而且，他正考虑对进口钢铁征收20％的进口税。

美国商务部今年初启动评估进口钢铁是否影响国家安全的232法案，该报告原本计划于6月底公布，但美国商务部长罗斯7月27日向国会表示，总统特朗普承诺美国钢铁企业迅速出台大力度进口保护政策的进展因局面“复杂”而遇阻，相关政策尚无明确出台时间。

至今年4月止，中国钢铁在美国的市场份额为2.1％，2016年为2.6％，远低于2008年的15.1％。今年以来，美国自加拿大进口的钢铁为自中国进口的8倍。但钢铁行业不免会拿中国当目标，特朗普在韩国总统文在寅访问美国期间，甚至讨论过中国钢铁经韩国再转出口到美国的问题。

另外，在美国铝业协会压力下，美国商务部于3月启动对中国进口铝箔的“双反”调查；8月7日，商务部公布对中国铝箔产品反补贴调查初步裁定，裁定中国企业16.56%-80.97%的补贴幅度。中国是美国第二大铝进口来源国，美从中国的进口规模仅次于加拿大。

特朗普政府的强硬贸易政策可能引来对其保护主义的批评，但他确实面临兑现竞选承诺的压力。他在选举时提出的将中国列为汇率操纵国，对中国产品征收45％进口税承诺都没有兑现。

支持重新振兴美国制造业的团体，就极力推动特朗普针对外国钢铁和铝业采取行动，“美国制造”团体人士说，这对保护美国钢铁工人至关重要，他们也不认为所谓的贸易战会轻易引发。

特朗普对公平贸易的定义停留在平衡贸易赤字上，认为如此能重振美国制造，产生更多国内就业机会，但这套逻辑在美国正受到质疑。

专门研究美国工人利益的智库经济政策研究所（Economic Policy Institute）创始人福克斯（Jeff Faux）对《财经》记者表示，美国目前最需要的是重新思考经济政策，确认经济利益能够公平地重新分配，而不只是华尔街和跨国资本家受益。在此之前，美国与所有国家的贸易都应该先冻结。对特朗普上任后的作为，他已经感到悲观，觉得特朗普政府的谈判官员和共和党人士仍是原本获益的集团组合，贸易重新谈判不会为美国工人带来太大不同。

延伸阅读

美国如何使用“301”贸易法案

20世纪70年代以来，美元升值面临巨大压力，贸易赤字大幅增加，平衡赤字成为美国贸易政策的首要目标。与其他反倾销、反补贴等旨在减少对美国出口的贸易救济措施明显不同，“301”贸易法案的直接目的则是为了打开国外的封闭市场，使美国服务业和投资业“公平”输出，并迫使他国保护美国的知识产权。

从法案出台的1974年开始至今，美国政府共122次启动301调查，在里根政府时期最为频繁，共49次使用301法案。期间对中国三次使用“特别301”调查，分别为1991年针对计算机软件的知识产权、1994年迫使中国对所有贸易进行知识产权保护并打击国内盗版，以及1996年对中国纺织品进行打击。2010年，美国又启动对华清洁能源有关政策和措施的301调查。

在什么情况下使用

当与交易国发生贸易逆差和贸易争端时，即当交易国对美国采取了“不合理的、歧视性的、不正当的”贸易法律、政策或实践，经美国贸易代表裁定后，总统或美国贸易代表可以对这些国家采取贸易救济措施。

所谓不合理的贸易措施是指即使交易国的政策没有违反国际法，但它们剥夺了美国企业公平、均等的市场准入机会，对美国的知识产权没有提供充分的保护；某些竞争国家的政府和政策对本土企业实施双重保护，使其出口企业在海外市场享有更高的竞争力；受这种贸易措施的约束，劳动者没有结社、组织工会进行谈判的权力，没有充分的劳动保障。

所谓不正当的贸易措施是指一项贸易违反或不符合美国在国际法上的权力，包括不给美国国民待遇或最惠国待遇，拒绝保护美国的知识产权。

所谓歧视性是指拒绝给美国以国民待遇或最惠国待遇。

能采取何种措施

• 终止、回撤或阻止适用于有关国家订立的贸易协定；

• 对来自有关国家的进口货物提高关税或采取其他限制措施；

• 对有关的服务征税或加以限制；

• 与被调查国家政府协商，签订协议，以使改过取消或逐步取消损害美国利益的贸易措施，或向美国提供补偿，直到贸易代表满意为止。

实施步骤

企业、行业协会企业或员工可要求政府启动调查——“301”条款委员会决定是否调查，美国贸易代表出面磋商——按律采取行动

政府也可以在未收到申请的情况下自行启动调查，实际上有近1/3的301调查都是由政府启动的，这也与其他贸易措施形成对比，仅有不到1%的贸易救济措施由政府启动。

301法案的分水岭——WTO的成立

301法案的盛行发生在上世纪70年代-90年代，截止到1995年，WTO的前身关税及贸易总协定（GATT）的覆盖范围仅有货物领域，美国所重视的服务贸易、政府采购、投资、知识产权保护、反不正当竞争等领域都没有国际形成共识的规则。在此之前，是美国单边进行贸易制裁的301法案的盛行期。随着1995年WTO的成立，以及贸易争端仲裁机制的建立，301法案越来越少被启用。

在WTO成立前，301法案的最主要调查对象是欧盟和日本。1975年后，美国对欧盟发起过24次“301调查”。西欧一直是美国最重要的贸易伙伴，二战后美国对西欧一直保持顺差，但到了80年代，美国开始进入贸易逆差，特别在农产品、钢铁、公共设施采购和航空工业方面。

1975年后，美国队日本发起过15次“301调查”。美国认为日本设置了进口障碍，而这种障碍与日本国的经济结构有关，双方摩擦的焦点在纤维制品、钢铁制品、彩色电视机、汽车业和电子通讯产品上的摩擦。

1988年以后，美国宣布与20个贸易伙伴国有知识产权纠纷，发展中国家包括中国、印度、泰国、印尼、韩国、马来西亚、巴基斯坦、菲律宾、台湾、土耳其、沙特阿拉伯、埃及、巴西、阿根、智利、委内瑞拉、哥伦比亚和南斯拉夫；发达国家包括日本、加拿大、希腊、意大利、西班牙等。

1991年美国确定中国、印度、泰国为“超级301”（主要保护知识产权）的重点调查国家，并对中、印进行调查。

WTO成立之后，美国鲜有使用301法案。在2010年,美国启动对华清洁能源有关政策和措施的301调查，美国政府认为中国政府对国内企业给予巨额补贴，招标条款歧视国外公司违反了公平竞争，“严重损害了美国的利益”，以此对中国发起了可再生能源调查。美国同年向WTO起诉中国补贴风电,2012年6月美国商务部对原产于中国的应用级风电塔做出初裁决定,拟对中国输美涉案产品征收13.7%-26%的临时反补贴税。

（实习生 王楠整理）