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第592篇原创文章

本文作者:咚咚找房APP--牛浩思-旧改先锋

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深圳市城市更新政策最初的雏形其实应该是在1986年。当时发布的《关于进一步加强深圳特区农村规划工作的通知》中,提及到农村的旧城改造。

但从官方发布的政策文件上看,深圳早期的城市更新应起源于2004年,当时发布的《深圳市城中村改造暂行规定》正式开启了旧改政策性文件的序幕,从而开始了大规模的城中村改造;随后又于2007年出台《关于推进深圳市工业区升级改造试点项目的意见》,目的是将工业用地也纳入城市更新范畴中。这段期间一直被命为旧城改造。

直至2009年《深圳市城市更新办法》正式发布后,“深圳市城市更新”这个名词才开始使用,同时还提出了“拆除重建”、“综合整治”、“功能改变”三类更新模式;从而达到改善环境、完善基础设施配套、消除安全隐患之目的。其后,相关部门陆续公布《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引(试行)》 、《深圳市城市更新单元规划编制技术规定(试行)》 、《城市更新单元规划审批操作规则》等一系列操作流程,涉及到城市更新意愿征集、单元计划申报、专项审批、实施主体确认、产权注销等一系列规范化操作流程。

2012年,政府为解决在城市更新中遇到的各种具体问题,相继出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》,2014年发布《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》在此前已经出台工业楼宇符合一定条件可分割转让的优惠政策基础上,进一步允许一定规模拆除重建。

2016年10月15日深圳市政府签发《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》288号文件,将城市更新审批权大部分由市下放到区级,同年11月深圳市规土委发布《深圳市城市更新“十三五”规划的通知》,则明确了未来 5 年深圳市城市更新目标,进一步让深圳市城市更新进入快车道。同年12月市政府正式签发《深圳市人民政府办公厅印发关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》,并于2017年1月1日出台,正式实行“强区放权”。

2017年深圳市规土委出台《深圳市关外各区拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法》 以及《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法(修订稿)》 ,将符合条件的全市旧屋村纳入范围,为加快推进深圳市城市更新工作提供了政策上的支持。

旧住宅改造难度大,僵局难破是应运而生的背景吗?

城市更新在各方利益复杂的纠葛下,“拆不动、赔不起、玩不转”这三难是市场主导中,开发商最无奈的表述。追溯其原因,意愿征集、拆迁补偿是成为影响城市更新最大的阻碍。

按照2016年出台的《暂行措施》强调,“因规划统筹需要确有必要纳入拆除范围的零散旧住宅区,需由区政府组织开展前期工作,由区城市更新职能部门申报,权利主体的城市更新意愿应达到100%”。这几乎一下子勒紧住诸多旧住宅小区改造项目的“脖子”,可谓举步维艰。

有部分业界人士认为,政府并未对成片旧住宅区进行明确规定,虽然这个100%仅限定于零散旧住宅区,但既然政府对成片旧住宅区并没有明确指出,那么成片旧住宅区也只能按照100%来操作。

截止目前,除了奋战6年之久的鹤塘小区达成100%签约之外,2010年最先试点的8个旧小区都难以完成签约。据业内人士透露,2013年以来也没有再批准成片旧住宅区改造,深圳旧住宅小区改造仅仅保留了11个试点项目。

棚户区改造与城市更新的区别

随着城市更新项目大量改造开发,在旧住宅区改造推进陷入缺乏合法有效的操作机制及签约困局情况下。近年,在深圳城市更新领域催生了一个新名词叫棚户区改造。像棚改“中国第一难”的罗湖区“二线插花地” 作为深圳棚改试点已是无人不知。目前列入棚改的还有宝安38区新乐花园、39区海乐花园,南山茶光地块棚户区已提上日程。

棚户区改造主要是指对改造城区旧住宅和二线插花地,改善困难家庭住房条件而改造的活动,同属于旧城改造范畴。

棚改与城市更新二者之间虽同属于旧城改造范畴,都是拆除重建,但执行的是不同的法规政策,存在着本质的区别,主要区别有以下几点:

一、工作目的的不同

深圳城市更新旨在完善城市功能,优化产业结构,改善人居环境,推进土地、能源、资源的节约集约利用,目前主要以城中村、旧商业区、旧工业区为重点。而此次棚户区整治改造旨在消除二线插花地地质灾害隐患,改善片区居住环境,完善基础设施配套和公共服务设施配套。

二、运作模式不同

城市更新的运作模式是“政府引导,市场运作”,而棚户区改造的运作模式是“政府主导,市场参与”。城市更新由开发商唱“主角”,属于市场行为。而棚户区改造政府不仅是责任主体,还要参与整体规划设计,包括资金投入,相对而言推动执行强度更大。

三、拆迁补偿方式不同

棚户区改造由政府主导,这是因为棚户区存在突出的公共安全隐患,危及人民生命财产安全,整治改造不存在以营利为目的商业开发。市场行为的城市更新除了公共配套和公益贡献,还存在“资本逐利”的空间。

四、改造政策不同

城市更新与棚户区改造虽同属旧城改造范畴,但分别执行不同的法规政策。

城市更新依据有《深圳市城市更新办法》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》等相关文件;棚户区改造依据有《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》、《深圳市棚户区改造项目界定标准》等相关文件,可适用免征部分税费、融资诸多优惠政策。

城市更新相关政策不适用于棚户区改造,例如按照城市更新相关规定,要求申报区域达到一定规模、合法用地达到一定比例要求,而棚户区改造无此类限制。

整村统筹的总体思路

在深圳,城市更新与土地整备并列为城市土地二次开发利用的“两架马车”。而整村统筹可以说是二者取长补短后应运而生的新思路。

整村统筹就是抛弃了传统的以房屋征收为主要手段的土地整备模式,以行政村(社区集体)为单位进行土地权属调查,明确该村的土地权益。并通过拨付土地整备资金、留用土地、收益分成、物业返还等方式,实现政府、村集体及相关个人的利益分配。

整村统筹指以社区股份公司及其成员实际使用、空间集中成片的区域为实施对象的土地整备项目。整村统筹整备项目应当同时符合以下条件:①项目位于同一社区范围内;②项目范围内未完善征(转)地补偿手续的规划建设用地面积不小于50000平方米。

整村统筹与城市更新的区别

行文自此,不宜在长篇大论,整村统筹跟城市更新其实区别简单概括就是:整村统筹是以一个原农村为单位进行土地整备利益统筹方法,是由政府主导。城市更新则是市场主导,这是最主要的区别。事实上,城市更新是合法用地必须满足60%,土地整备的集体合法比例远远达不到城市更新的要求,所以没办法走城市更新的路径,因此只有跟政府商量通过政府合法化村集体的部分土地,政府拿走一部分土地,通过这种方式盘活土地实现共赢。

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