作者:董屹  译评


本文载于《债券》杂志2017年6月刊

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译评:2017年2月1日,金融稳定委员会(FSB)制定了《CCP处置和处置计划指导》(以下称《CCP处置指导》),向全球公开征求意见。《CCP处置指导》的主要内容包括:


CCP处置和处置计划的总体目标(第1节);


•处置当局在维持关键CCP功能的连续性、使CCP恢复账面平衡、处置违约和非违约损失的权限(第2节);


•触发处置的指标(第3节);


•在处置中对现有CCP股东的平等对待(第4节);


•适用“(如果进入处置)债权人不会更糟(no creditor worse off)”原则和确定破产反事实(第5节);


•评估在处置中财务资源的充足性,包括金融稳定委员会在未来工作中应考虑的要素(第6节);


•处置计划要点和可恢复性评估(第7节和8节);和


•跨境协作和跨境执行处置(第9节和第10节)。

 

5.“(如果进入处置)债权人不会更糟”原则带来的保障


CCP一旦进入处置,CCP参与者、股东和债权人如果没有获得最低限度的赔偿,则有权获得补偿(对于参与者而言,仅当处置计划机构违反CCP规则和协议分配损失才能获偿,也只在违反的程度内获偿)。与此相反,如果CCP不进入处置,则只有根据适用的破产法清算或终止相关清算服务。由此体现出“(如果进入处置)债权人不会更糟”这一原则(no creditor worse off,NCWO原则)的保障意义。


译评:国际监管机构普遍认为,要确保债权人在CCP处置后不会比一般破产更糟(FSB 2011,2013)。这点在处置计划和恢复计划中保持了一致,也是制定CCP恢复计划的重要考虑因素。因此,“破产反事实”与恢复计划中的替代工具有很强的相关性(CPSS-IOSCO2013)。


为了确定参与者、股东或债权人是否因处置CCP产生比根据破产法清算或终止CCP更糟的情况,则应对已发生的损失进行评估;如果CCP已经被清算或终止,那么在恢复措施中应当全面实施CCP的损失分配安排。


对于违约损失和非违约损失,支持NCWO保障措施的反事实(counterfactual)应该是清晰和透明的。


译评:反事实,即对已经发生的事情假设一种与事实相反的可能性,可能比事实更好也可能更坏,即“如果当时……,就会(不会)……”。此处可理解为,从事后来看,如果CCP当时进入处置,就会(不会)……;如果CCP被清算和终止了,就会(不会)……


5.1为了确定NCWO反事实,如果CCP或其清算服务已经被清算或终止,对将要发生损失的评估,以及对CCP参与者、股东和债权人将要参与的恢复措施的评估,应完全符合CCP规则和协议,并符合破产法下的任何协议。1当CCP规则和协议中规定了处置当局的权力时,其应该清晰透明地说明这些权力是否应该被应用于NCWO反事实中。


5.2如果处置当局偏离了CCP规则和协议,则承担损失的CCP参与方,若其产生的损失超过清算或终止产生的损失,在充分适用破产法的损失分配安排下,该参与方应该得到有效保障。


5.3在特定情况下,处置当局可能需要偏离CCP规则和协议,即偏离在同一类别内对债权人进行平等(同等)对待的原则和改变损失分配顺序,如果这样做对实现处置目标或最大化债权人价值是必要的。如果有必要,为实现处置目标,不应禁止处置当局这样做(见第2.2节)。


5.4对于支持实现处置目标非常重要的操作性关键义务(如与向CCP提供流动性相关的义务),法定义务和合同附属义务可以使其免受损失。

在违约损失情景下,“(如果进入处置)债权人不会更糟”的反事实


5.5因成员违约损失所触发的处置,相关的反事实是根据适用的破产法和CCP规则和协议, CCP或相关结算服务被清算或终止的情况,包括根据规则中止合同,并基于CCP的定价方法或其他价格发现方法已经计算出合同中止的成本。在符合法律框架的情况下,反事实应当尊重CCP内不同结算服务之间的隔离和有限追索条款。当评估债权人(包括股东和参与者)根据NCWO反事实所得到的收益时,处置当局(或其他相关机构)应考虑以下事项:


(1)在进入处置之日,CCP任何拥有但未行使的评估权;

(2)在处置中,当成员实际支付义务(包括现金保证金)未能全额满足时,考虑实际收到的金额以及对可能违约的清算会员和其他债权人要求权的价值;

(3)CCP规则中任何有限追索条款,以及CCP损失分配的规则和协议,包括合同中止;

(4)假设交易中的合同中止与处置中的合同中止同时发生;

(5)根据CCP规则确定的任何中止合同的价格,并且在可能的情况下使用了CCP的定价方法或其他适当的价格发现方法,且与适用的破产法保持一致。

在非违约损失情景下,“(如果进入处置)债权人不会更糟”的反事实


5.6对于非违约损失,相关的反事实是根据适用的破产法对CCP进行清算,假设CCP根据适用的破产程序针对不同的损失类型实施不同的损失分摊安排。


6.财务资源

作为处置计划的一部分,在进入处置时,根据CCP规则和协议,处置当局应对实现处置目标需要的财务资源和期望保持可用状态的资源进行谨慎假设:

(1)处理未覆盖的损失[l1] ;

(2)在适当的时间内根据监管要求补充财务资源;

(3)提供维护和运营CCP关键功能的相关成本,直到退出处置,包括关键依赖关系(如服务级别协议,第三方服务提供商或其他关键依赖关系)的成本;

(4)满足临时流动性需求。

对于在多个司法辖区具有系统重要性的CCP,处置当局应在其评估中适当考虑危机管理小组(CMG)的意见。

应该制定有效的处置制度和政策,能让当局不必依靠公共救助资金来恢复CCP。如果作为最后手段以及实现维持金融稳定这一首要目标,临时使用公共资金对于有序处置确有必要,处置当局应有权从CCP或其继承实体追回这些资金,或对CCP违约交易对手、CCP参与者或其他市场参与者提出追偿,以尽量减少纳税人损失,以此保持恢复CCP的积极性。

这项权力应有效可靠执行,并具有足够的透明度,能提前明确如何运作和适用范围。


6.1作为处置计划的一部分,处置当局应定期评估,根据处置制度和CCP进入处置时的规则和协议,合理预期可利用的财务资源和工具,以及在违约和非违约损失情况下,这些资源是否足以实现处置目标。


6.2对于违约损失,处置当局在其评估中应考虑以下方面:

(1)清算产品的风险特性、复杂性和定价的不确定性,以及初始和变动保证金计算中潜在的误差范围;

(2)在压力条件下基础市场的规模、结构和流动性;

(3)在极端但可能的情况下,可用的预先缴纳资金和承诺缴纳资金可以覆盖的清算会员违约数量;

(4)处置工具(如部分中止合同和变动保证金盈余折扣)的有效性,以及对受影响参与者的潜在影响;

(5)在满足CCP潜在需求方面,不动用资金安排的可信度。


6.3此外,对于所有类型的损失,处置当局应评估CCP在其服务市场的可替代性,以及任何额外安排(如保险协议或母公司保证)的可信度,这些额外安排可用于处理未覆盖的信用损失。


6.4当局应确保CCP具有足够的信息管理流程,为当局提供评估必需的数据和信息。

提供和收回临时资金


6.5在CCP处置中可以动用临时公共资金的地区,[1]当局提供的任何公共资金只能作为最后手段,有时间限制,并且可以在适当的时间范围内,从CCP的资产(包括其后针对违约对手方的不动产或其他回收资金的要求权)、CCP参与者和(或)其他市场参与者处追回。


6.6在确定被追回的金额时,处置当局应考虑根据CCP规则和协议,CCP参与者在处置中应承担的金额(如果当局没有提供临时公共资金的话),以及提供这些资金的成本(如适用)。


6.7 CCP从违约对手方(包括违约清算会员)不动产中收回的任何资金,应首先用于偿还临时公共资金。如果从不动产中收回的资金超过当局提供的公共资金,其超出部分应根据CCP规则和协议处理,或重新分配给清算参与者和(或)根据CCP损失分配安排做出贡献的其他市场参与者。


6.8应酌情公开披露回收临时公共资金的安排。在适当情况下,应将其纳入法律框架和CCP的规则和协议,以提升当局收回资金的清晰性和透明度,并为CCP的国内外参与者提供法律依据。


6.9其他回收临时公共资金的方法也应考虑,例如出售CCP股权或征收交易税,以及从更广的范围收回临时公共资金。


7.处置计划

对于所有具有系统重要性的CCP,本地处置当局应当与CCP的监管机构(不同于处置当局)合作制定处置计划,计划中应考虑CCP特征和风险,涵盖其恢复计划,并分别考虑处置违约情景、非违约情景以及二者兼有情景。


若CCP在多个司法管辖区都具有系统重要性,本地处置当局应与危机管理小组(CMG)合作制定处置计划。


7.1处置当局应制定常规处置计划并实时更新,处置计划应考虑不同情景(违约、非违约损失、二者兼有),并区分不同类型的非违约损失。


7.2鉴于处置与恢复之间的密切关系,处置计划的制定应从CCP恢复计划开始。


7.3处置计划应考虑不同的情景,并确定适当的工具和行动,以便:


(1)全面处理任何未弥补的损失;

(2)补充CCP财务资源以满足监管要求,并支持CCP继续、及时运行关键职能;和

(3)在必要或适当时,减少对金融稳定不重要的职能。


7.4对于会员违约造成的损失,除7.3之外,处置计划还应确定适当的工具和行动让CCP恢复账面平衡。


7.5处置计划应包括以下方面的说明:


(1)触发处置的决策过程,包括(如适用):处置当局在决定是否以及何时处置CCP时所考虑的所有指标,或者其他处置当局决策时考虑的重要问题,应对其做一般性的描述。尤其是在非违约损失的情况下,应该考虑不同的损失来源和损失速度;

(2)在处置中很可能继续运行的关键服务和职能;

(3)在会员违约的情况下,处置当局将用来恢复账面平衡的工具,以及与这些措施相关的资金损失分配安排;

(4)对于中止已清算合同,处置当局在确定其范围和成本时遵循的一般过程或方法;

(5)在处置当局需要偏离CCP规则和协议时,处置当局计算和分配损失所遵循的一般过程或方法,包括不同损失分配工具的选择和排序,以及处置当局如何应用“(如果进入处置)债权人不会更糟”(即NCWO保障措施)评估在为实现这些目的的反事实下的损失。在相关情况下,处置计划还应明确一般过程或方法是否因处置情景不同而不同(包括不同类型的非违约风险);

(6)处置当局如何以及在什么时间内补充CCP财务资源的预期[l2] (CCP财务资源即违约基金和监管资本,包括违约基金中CCP自身缴纳的部分),以及与该预期相关的任何考量;

(7)处置当局通常在实施处置战略时所期望或考虑的辅助行动,例如保持提前终止权利;

(8)处置计划如何解决集团内的依赖性、互操作性安排以及与其他金融基础设施(例如交易所和中央托管机构)的连接,无论这些连接或机构与被处置的CCP是否处于相同集团;

(9)处置计划如何支持业务连续性,包括由于关键第三方服务中断或者丢失(例如中央托管机构故障)而导致CCP运行不畅;

(10)处置当局如何及时处理对于控制权的同意或变更事项,以及其他需批准的事项;

(11)CCP保持合格CCP地位的任何步骤;3

(12)在必要或适当情况下,关闭对金融稳定不重要的职能;

(13)处置当局在处置期间与其他有权机关协调的方式,包括与危机管理小组(CMG)内的当局、其他违约管理程序的监管机构或其他相关CCP的处置当局、清算会员的监督和处置当局、负责设置特定产品强制清算的当局(如果不同于处置当局)、负责宏观审慎或金融稳定的监管机构,以及未参与危机管理小组(CMG)的其他相关机构;和

(14)在可动用临时资金的辖区,考虑为CCP处置动用临时公共资金的条件和流程,以及回收这些资金的安排。

7.6处置计划还应考虑到以下方面:

(1)CCP的所有权、法律和组织结构,包括它是否从属于更大的金融基础设施集团或其他金融机构;

(2)有无其他CCP能够可靠和可行地代替该CCP的关键职能;

(3)CCP的成员及其间接用户的性质和多样性;和

(4)CCP清算的产品或类别是否要求强制中央清算。

7.7处置当局应考虑部分公开披露处置计划的益处。他们应考虑这样做对CCP清算会员、CCP所有者和市场参与者参与CCP的违约管理和恢复程序方面的激励影响。


8.可恢复性评估和解决恢复CCP中的障碍


处置当局应与CCP的监督机构协调,定期评估CCP的可恢复性,评估处置计划的可行性和可信度,并确定恢复CCP在法律或操作方面的障碍。


CCP的监管机构和处置当局应有权要求CCP在必要时解决恢复自身的重大障碍,并能要求CCP安排额外的财务资源,以实现有效处置。


8.1 如有必要,在适当的情况下,CCP的监管机构和处置当局有权要求CCP采取措施提高自身的可恢复性,包括:

(1)修改CCP规则和协议,包括对参与者头寸或相关抵押品的交付、隔离或安排比例的变更;

(2)操作、结构或法律变化,例如,使CCP的不同功能或服务,如清算不同产品,可以在处置中单独处理;

(3)与其他金融基础设施连接的条款或操作的更改。

在要求CCP采取此类措施时,当局应考虑对CCP运作稳健性的影响,包括风险管理、市场运作、提供流动性以及直接和间接参与者使用CCP的积极性。


8.2作为可恢复性评估的一部分,处置当局应与CCP的监管机构协调,定期开展危机管理活动,评估财务资源及资金安排的充分性,并据此采取措施提高CCP的可恢复性并在必要时调整处置计划。


9.危机管理小组(CMG)


对于在多个管辖区域具有系统重要性的CCP,本地处置当局应建立一个CMG,4以协调处置计划并进行可处置性评估。


危机期间合作和信息共享的过程,以及CMG内的处置计划和可处置性评估的目的应在一个CCP专门合作协议(cooperation agreement ,CoAg)中阐明。

处置当局还应与没有进入CMG的本地当局合作并分享相关信息。


9.1本地处置当局负责为其国内CCP建立CMG。本地监管机构、主监管机构和处置当局在评估CCP是否在多个辖区可能具有系统重要性并由此建立CMG时,应考虑以下部分或全部内容:

(1)CCP的离岸参与者(或参与者的母公司或集团,如果该关系可能产生系统性影响)位于主管辖区的程度;

(2)CCP在主管辖范围内已清算的交易数量和金额中的面额;

(3)CCP在主管辖范围内已清算的交易数量和金额中的比例;

(4)通过该CCP清算的工具在主管辖区内清算或结算的程度;

(5)离岸CCP与位于主管辖区的金融基础设施的所有连接;

(6)通过离岸CCP清算的工具在主管辖区内负有强制清算义务的程度;

(7)可替代性:作为向主管辖区提供清算服务主要提供商的离岸CCP,在何种程度上无法被替代。在评估主管辖区内或其他管辖区的替代服务商时,应考虑所清算的产品和关键清算服务的重叠程度,以及其他因素;

(8)相互关联性:离岸CCP提供主辖区内实体经济的重要服务,从而与主辖区相关联,其破产由此产生或增加重大流动性或信贷方面的风险问题,这些问题在金融机构或市场之间传播,会威胁其金融稳定;以及CCP之间除了连接之外的相互依赖性(例如,交叉保证金安排,一个CCP为另一个CCP提供的关键功能,以及共同母公司提供的担保);以及当离岸CCP是金融集团成员时,母公司所在地任何相关的相互联系。


9.2在确定CCP 的CMG组成时,本地处置当局应该遵循《关键属性》和《FMI附件》,重点关注CCP在辖区的业务和活动的重要性,以进行处置计划和执行处置。根据《关键属性》和《FMI附件》,除了CCP相关本地的主管部门以外(包括监管机构、处置当局、中央银行、财政部和负责担保计划的公共主管部门,如有),本地处置当局还应考虑在CMG中加入以下成员:

(1)向CCP授权/许可提供清算服务国家的监管机构(主国监管机构);

(2)主要清算成员的监管机构和处置当局(例如,在CCP违约基金中占重要份额的成员所在的司法管辖区);

(3)CCP主要清算货币的货币发行中央银行(即在CCP业务中占重要份额的货币);

(4)当CCP隶属于更大的金融集团时,关联机构的监管部门和处置当局(它们将在CCP处置计划执行中发挥重要作用);

(5)如果相关,与CCP合作的主要金融基础设施和交易场所的监管部门和处置当局。

本地处置当局可考虑邀请其他机构加入CMG或邀请这些机构视情况而定参与。


危机管理小组(CMG)内的信息共享


9.3 CCP特别合作协议(CoAgs)5应支持CMG成员基于处置和处置规划的多边信息共享,包括为数据保密和专业保密制定专门安排。


9.4共享信息至少应包括评估处置计划可信度和可行性的必要信息。这些信息维持处置中关键职能的连续性,并尽量减少认定CCP具有系统重要性的辖区内的系统性风险。它还包括关于已清算市场、关联金融基础设施或清算会员的信息。


与非CMG主管部门的合作和信息共享


9.5本地处置当局应当建立有效的安排,与认定CCP具有系统重要性但未进入CMG司法辖区的主监管部门(“相关非CMG主监管部门”)开展合作和共享信息。上述安排是落实FSB关于与“相关非CMG主监管部门”合作指导的起点,这些合作可在适当的情况下使用当局之间的现有安排。6


9.6规划处置时,本地处置当局应与“相关非CMG主监管部门”共享处置计划的相关信息,以使他们能够了解处置计划的要点以及拟进行的处置行动对其辖区的影响。本地处置当局应酌情征求“相关非CMG主监管部门”的意见,考虑其提供的任何信息或反馈。


9.7在危机期间,本地处置当局应在必要和适当时与“相关非CMG主监管部门”沟通,考虑其提供的信息。这种信息共享可以通过当局之间的现有合作安排进行。


10.跨境有效性和执行处置行动


作为处置计划和可恢复性评估的一部分,当局应分析CCP的跨境合同、运营和组织安排,并评估与这些跨境安排相关处置行动的有效性。


为了支持其跨境有效性和可执行性,应在法律框架中规定工具和行动,并在必要时将其纳入CCP的规则和协议。


跨境处置的有效性


10.1作为处置计划和可恢复性评估的一部分,本地处置当局和CMG应识别并解决跨境环境下在处置行动的可执行性或有效性方面的任何挑战,特别是在以下方面:

(1)与其他司法辖区CCP的互操作安排和交叉保证金;

(2)位于其他司法管辖区的实体提供的关键服务和职能;

(3)位于其他司法管辖区的参与者;

(4)使用外国托管银行、支付银行或结算银行;

(5)受外国法管辖的托管关系或抵押安排。


10.2为解决已出现的挑战,有关当局应酌情考虑:

(1)同意在其他司法辖区进行与CCP、其附属实体或CCP参与者有关的处置进行合作和协调的安排;

(2)支持其他司法辖区有关当局的行动,包括提供开展处置行动需要的新许可证、认可或授权;或者

(3)在必要时,确保将处置行动纳入CCP规则、协议或其他合同中,以支持跨境处置行动的可执行性。


10.3在相关情况下,处置当局应确保自身与国内外有权设立和暂停强制清算的主管部门建立适当的通信和信息共享安排。(本文是FSB于2017年2月1日于网站(www.fsb.org)发布的征求意见稿,本译稿并非FSB官方翻译。评述主要参考Matt Gibson, Recovery and Resolution of CentralCounterparties, Reserve bank of Australia, Bulletin DECEMBER Quarter 2013. 李紫菡参与校对)

 

注:

1.破产法建立了债权人等级制度,确定了在清算中分配损失的顺序。在许多司法管辖区,该顺序还考虑到破产法律实体与其债务人和债权人之间关于未清偿债务要求权的协议,以及债权人从破产回收获偿顺序的协议。

2.详细安排在《关键属性》6和《FMI附件》第7节中进行了描述。

3.详见国际清算银行,《银行在CCP业务中风险敞口的资本要求》,2014年4 (www.bis.org/publ/bcbs282.htm)。

4.该指导中的“CMG”应被解读为包括基于《金融市场基础设施原则》中原则E的与《关键属性》相一致的其他平等安排。

5.与FMI附件9.3一致,对于特别合作协议(CoAgs)的要求可能遇到危机协调和交流协议,根据《金融市场基础设施原则》中责任E采纳的协议或备忘录,这些协议的采纳、修改或补充是以处置和处置计划为母的,在CMG之间进行合作、协调和信息共享提供必要的支持。

6.金融稳定委员会,《域内有全球系统重要性机构(G-SIFI)但未进入CMG的主监管机构之间合作和信息共享的指导》,2015年11月3日(www.fsb.org/2015/11/guidance-on-cooperation-and-information-sharing-with-host-authorities-of-jurisdictions-where-a-g-sifi-has-a-systemic-presence-that-are-not-represented-on-its-cmg/)



译者单位:中央结算公司

责任编辑:印颖  罗邦敏

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作者:佚名
来源:债券杂志