MBA中国网讯】是否应该容许银行和非银行金融机构破产?如何破产?大型金融机构的无序破产会造成投资者的巨大损失,以及金融体系乃至整个社会民生灾难性的后果,相信大家对次贷危机过程中雷曼兄弟的倒闭对全球金融市场所造成的猛烈冲击仍然记忆犹新。


欧阳辉:试论金融机构的有序破产


当前,我国随着“去杠杆、去产能”的供给侧改革进入深水区,部分银行与非银行金融机构的财务状况不容乐观,金融机构的破产很自然地成为讨论的焦点之一。2016年6月12日,中国人民银行副行长张涛在陆家嘴论坛上发表讲话,他强调,我国要建设与整个金融体系相配套的退出机制,对于经营出现风险、经营失败的金融机构,要建立有序的处置和退出框架,允许金融机构“有序破产”。愿景无限好,但具体的方案设计却可能困难重重。那么,什么是“有序破产”,我们该怎么做呢?


我们这篇文章的目的,是希望能通过介绍美国针对金融机构所设计的有序清算制度,结合具体的案例分析,为政策制定者和广大投资者提供一些参考和建议。


一. 美国的有序清算制度介绍


2007到2008年,次级抵押贷款的风险全面爆发,美国乃至整个世界都受到这场金融海啸的波及。损失惨重、面临倒闭的金融机构比比皆是,如果放任其倒闭,将会对糟糕的经济状况雪上加霜。各个国家纷纷出台了政府对金融机构的救助方案。例如,美国政府就通过1.7万亿美元的紧急财政救助来援助房利美、房地美、AIG、花旗银行、美国银行等大型金融机构。虽然救助金花费甚多,但在2008年至2010年仍有250家以上的银行倒闭,包括著名的美国第四大投行雷曼兄弟,给广大储户和投资者造成了很大的财产损失。为了提升美国金融系统的稳定性,防止金融机构“大而不倒”的情况再次发生,防止利用纳税人的钱进行紧急财政援助以及其他重要目的,2010年7月21日,美国总统奥巴马正式签署《多得-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,以下简称《多得-弗兰克法案》),其在第二章正式提出了有序清算制度(Orderly Liquidation Act,简称OLA)。


事实上,在有序清算制度正式成立之前,美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation ,简称FDIC)就承担了为美国的银行提供保险,以及承担清算破产银行接管人的角色的两大任务。1933年,FDIC在美国大萧条留下的满目疮痍中成立,旨在重塑人们对美国银行体系的信心。1950年,《联邦存款保险法案》颁布,制定了美国问题商业银行的救助模式。FDIC设立了存款保险基金(Deposit Insurance Fund,简称DIF),用来提供保险赔付和处理银行破产。一旦某家存款机构倒闭,FDIC就成为了其破产接管人,收集问题机构的相关信息,评估不同的解决方案给保险基金带来的潜在损失,进而选出最优的解决办法。截至2016年3月,存款保险基金规模约751亿美元,为66,690亿美元的银行存款提供保险。



然而,2008的金融危机后美国政府发现,仅针对存款机构的救助和清算制度并不足以规避系统性风险,大型复杂金融机构的破产往往会因为连锁反应为整个金融体系带来更大的损失。如前文所述,为了平衡“大而不倒”的道德风险和破产的巨大破坏力,《多得-弗兰克法案》将有序清算的覆盖范围扩大至具有系统重要性的大型金融机构,即参考FDIC处理问题银行的模式和普通公司破产模式,提出一种针对性的救助制度。如果没有可行的私有部门处理机制来避免公司违约并进入破产程序,且其破产会对美国金融稳定造成负面影响,FDIC将作为破产接管人进行清算程序。为了使清算程序顺利进行,法案设立了有序清算基金(Orderly Liquidation Fund,简称OLF),该基金由美国财政部创立,为清算过程中的花费的资金提供流动性支持。


有序清算基金与存款保险基金有诸多不同。根据《多得-弗兰克法案》的叙述,在对一家金融机构进行有序清算过程中的花费应该从这一公司的资产清算中得到补偿,或者从其它金融公司的核定收取款项中得到补偿。如果该公司资产清算后不足以支付清算过程的花费,在法案下FDIC可以通过向财政部发债来筹措资金设立OLF,事后这些资金将通过对金融行业的核定款项收回。当然,FDIC只有在制定出财政部认可的有序清算方案后方可使用OLF的资金。总体而言,金融机构的清算花费应在金融体系内得到回收,不应该花费纳税人的钱来为金融机构进行清算。


二. 美国西部银行 (Western National Bank) 破产案例分析


结合2011年美国西部银行(Western National Bank) 的倒闭事件,我们来一起看看美国有序清算制度应用在问题银行上的具体步骤和程序。


坐落在美国凤凰城的西部银行是一家典型的中小银行,其存款量位于亚利桑那州的第26位,是2011年亚利桑那州倒闭的第三家银行。在破产前一段时间,魏斯评级(Weiss Ratings),鲍尔评级(Bauer Financial)等多家独立评级机构都给它打出了非常低的评分。根据美国财政部在2012年4月5日针对这起破产发布的评审报告,西部银行的经营失败主要源于其在商业房地产贷款业务上的过度扩张,以及缺乏相称的信贷管理和风险控制措施,具体表现在低估潜在风险,对抵押物资估价不准,缺乏完善的贷款限额制度和损失应对机制。不充分的董事会和管理层的监管亦是一个原因。随着问题贷款的堆积和可用资本的锐减,董事会和管理层也无力回天,只好进入清算程序。


根据FDIC公布的文件,有序清算过程共分为两个部分,即决议过程(resolution process)和清算过程(receivership process)。


首先,金融机构的监管机构分别向该金融机构和FDIC通知该机构处于破产边缘,FDIC开始实地调查、收集资料,决议程序就此开始。美国财政部下属的货币监理署(Office of the Comptroller of the Currency,简称OCC)就扮演了这个角色,负责美国国民银行以及联邦注册的外资银行分支机构的监管,亦包括此例中的美国西部银行。


然后,FDIC将收集更多的信息并制定多种可能的清算策略。在清算策略决定之后,FDIC会将金融机构的信息(但不包括该机构的具体身份信息)发送给潜在投资者并向这些投资者的主要监管机构取得许可,保证这些潜在竞标者能够参与清算过程。在西部银行一案中,竞标者包括华盛顿联邦银行(Washington Federal)、斯登银行(Stearns Bank)等7家金融机构。


之后,FDIC会将问题机构的更多信息传递给竞标者,并且在征得问题机构董事会的同意后让竞标者做实地调查。所有竞标者都要在竞标截止日前提交标书,FDIC会比较破产清算程序和竞标方案花费之间的差距,选择对于存款保险基金或有序清算基金损失最小的方式,然后请求FDIC董事会批准方案。最后,问题机构的资产和存款都转移到收购方机构中,监管机构关闭问题机构,并任命FDIC为破产接管人。


完整出现在公众眼中的,几乎只有最后的谢幕。2011年12月6日星期五,OCC关闭西部银行,并任命FDIC为破产接管人,负责料理西部银行的商务事宜,包括对于资产负债的处置和依照优先顺序对索赔人支付利息或股利。当天,FDIC几乎同时推出了与华盛顿联邦银行的“收购和承接协议”(Purchase and Assumption Agreement),说明OCC与FDIC早在12月6日公布日之前很久就开始了清算过程。协议中宣布:美国西部银行的三家原分支机构将作为华盛顿联邦银行的分支机构继续运行,并且在正常时间营业;除Cede & Co. 账户外,其他所有存款账户都将被转移到华盛顿联邦银行,并且马上就可投入使用;在西部银行破产6个月之内,储户转移到华盛顿联邦银行的存款都会与在华盛顿联邦银行的原存款账户(如果有的话)被分开保险;只要西部银行的账户中仍然有足够的资金,那么在西部银行没有被关闭前签出但还没有被清算的支票仍将被兑现。


至此,有序清算的决议过程完美结束,清算过程开始,破产机构的各种债权方将从FDIC得到赔偿,顺序如下:破产清算人的破产清算费用、存款债券索求、其他一般债权或优先债权、次级债、股东权益。支付完所有代偿款项后,清算过程终结。


三. 我们的建议


通过上节对美国有序清算制度的介绍,以及对美国西部银行破产过程的分析,我们对我国金融机构的有序破产提出如下几条建议。


1. 重点防范银行业风险,加快出台针对中国银行业的统一完善的破产清算条例


在中国,防范金融系统性风险,首要和重点是需防范银行业的风险,加强银行业的监管。这样说是有据可依的:银行资产在中国是金融资产中最重要的组成部分,银行贷款在社会融资中具有不可撼动的地位。根据中国人民银行数据,截至2015年底,中国银行业总资产达到199.29万亿人民币,占中国银行总资产、股票总市值和债券市值之和的69%。从2016年初至2016年5月底,我国社会融资规模增加81,011亿元,其中人民币贷款就有61,667亿元,高达总融资规模的76.1%,我国融资渠道单一化可见一斑。


作为资产规模霸主和社会融资的主要来源,银行业金融系统的风险大大提升。7月7日,在北京举办的银行业论坛上,中国银监会国有重点金融机构监事会主席于学军表示,5月末中国银行业不良率突破2%,而外界金融人士认为这仍低估了中国银行业面临的不良贷款危局。我们在今年4月在财新网发表的《多元化投资者结构和银行债转股》的文章中指出,商业银行亦是中国企业债券市场的主要投资者。自2014年“11超日债”无法偿还8,980万元债息,至2015年中国债市一系列违约事件的发生,都预示着我国债券市场的刚性兑付神话已经开始打破,中国企业债券市场实质违约在增加。


上述分析告诉我们,若银行业面临危机——例如不良贷款或企业债券违约大幅增加,陡然增加的不良率和实际资产损失将引发恐慌,进而导致银行发生挤兑甚至倒闭。在没有有序的破产清算条例控制的情况下,实体经济将受到严重的负面冲击。这种猜想可能会被部分人认为是捕风捉影,毕竟银行面临破产危机这类事件几乎闻所未闻(虽然史上已有海南发展银行破产的例子)。支持这种猜想的是“大而不倒”的侥幸心理,而其后果则是银行一味依靠政府救助、道德风险增加、市场竞争被扭曲,为之买单的仍是人民群众。因此,我们必须在破产造成的风险与道德风险中取一个平衡点,创造一套合理的、有针对性的银行破产清算制度是必不可少的。


2015年5月1日,经多方研究调查,我国的《存款保险条例》终于颁布实施,基本框架包括:强制保险,限额赔付,差别费率,基金主要来自于被保机构、投资于国债等安全性较高的产品等等。央行金融稳定局局长宣昌能2016年发表的文章《中国存款保险制度的实施与展望》称,截至2016年3月31日,全国3,658家吸收存款的银行业金融机构已全部办理投保手续。存款保险制度是建立银行业有序退出机制的最基础、最重要的稳定措施,必须坚定不移地维持下去,并尽早做到资金链公开透明、严格监控风险、合理收取差别保费、完善基金使用细则。


虽然已经建立起存款保险制度,然而时至今日,我们仍没有完整的针对银行破产的清算条例,更没有相配套的法律体系。条例一日不出台,银行业就难以形成完整的风险预期,存款保险制度也会面临挑战。


2. 逐步建立适用于非银行类金融机构的破产制度


正如前文所述,2008年金融危机过后,美国政府通过《多得-弗兰克法案》推出了更广泛的、覆盖到具有系统重要性的金融公司的有序清算制度。虽然我国针对银行业金融机构的破产体系尚未完成,建立对金融机构普适的破产制度的路还很漫长,但是监管部门与有识之士已将这一议题提上日程。


资料显示,目前我国金融机构的破产法律体系主要有企业破产法、银行业监督管理法、商业银行法、证券法、保险法及其他相关法规中散见的法律规范组成,并未呈现完整和谐的有机体系,没有将金融机构和普通企业的破产制度清晰地区分开来,也没有针对有系统性重要金融机构的特别规定。虽然银行是我国金融体系中的大块头,但中国并不乏如美国贝尔斯登、雷曼、AIG一般占据重要地位的大型金融机构。金融创新的浪潮令这些非商业银行类金融机构可以涉及的金融产品范围比以往任何时候都要广泛,在这种情况下,银行业面临的困境其实亦是整个金融体系面临的困境。因此,除了日常监管措施,考虑有序的退出机制也十分重要。


从操作层面上看,银行与非银行金融公司的破产清算有显著差别,但最小化社会损失的目标是一致的。首先,由于金融市场的瞬息万变,通过强制要求非银行金融机构缴纳保费来构建保险基金是比较困难的,我们可以参考美国的OLA制度,由政府设立有序清算基金,为破产的金融机构仅提供流动性而不无偿救助;第二,由于不存在数量庞大的储户,但可能运营其他复杂的有众多顾客的金融业务,非银行金融机构破产时的清偿顺序可能更类似于普通公司而非银行机构;第三,这两类机构的破产由同一个执行部门进行把控,有利于提高效率,以及提前探知系统性风险。


3. 明确监管主体,减少监管真空


20 世纪 90 年代以来,美国一直奉行混业经营、分业监管的模式。但监管主体间存在界限不清、职责不明的问题,因此容易形成“监管真空”。这种模式下,分业监管要求多个监管机构对复杂的混业金融市场进行分领域监管,这使得各领域监管无法及时、有效地进行信息沟通,监管效率下降,在金融衍生品被广泛使用的环境下这种监管无力则更加明显。除了确立有效清算体系,前面提到的《多得-弗兰克法案》更对美国的金融监管改革做了全面的描述,包括扩大美联储的监管范围、成立金融稳定监管委员会等等。美联储成为名副其实的“超级监管者”,大小型金融机构、甚至金融衍生品市场均由美联储管理,而银行与具有系统重要性的非银行类金融机构的破产清算均由FDIC负责。


我国“一行三会、分业监管”的监管结构已经延续十余年之久,监管重叠和监管真空时有发生,从业界、学术界传来的统一监管的声音不绝于耳。无论哪种做法,仅就保证问题金融机构有序退出或重组而言,统一监管能够探测金融系统中的潜在风险及其在不同行业间的传递,进而遏制混乱无序的大规模破产的可能性。


另一方面,我国建立一个如FDIC一般负责金融机构有序清算、管理存款保险基金的存款保险公司或有序清算公司则显得更加迫在眉睫。该公司应该承担起对被保机构进行特殊监管、平稳有效运营保险基金的职责,亦应该具备与其他监管机构合作、提出市场化解决方案、化解破产危机的能力。


四. 总结


建立银行与非银行类金融机构的有序退出机制,是促进金融体系健康发展的关键一步。通过对美国有序清算制度的介绍和对美国西部银行清算过程的分析,我们知道,平稳运行存款保险基金,设立有序清算操作机构,开展破产退出机制和风险意识教育,是摆在我们面前的一条可循之道。我们建议,应以银行业为先头兵,加快出台有具体可执行步骤的统一系统的银行业破产清算条例;再逐步推出金融业普适的破产清算规章,防范重大系统性金融风险爆发对经济和整个社会民生所造成的严重后果;还应尽快在明确监管主体,减少监管真空上取得实质性进展,针对金融机构破产设置明确的监督和执行机构。


欧阳辉为长江商学院金融学杰出院长讲席教授,长江商学院互联网金融研究中心主任与金融创新和财富管理研究中心联席主任;孟茹静为香港大学经济及工商管理学院金融系首席讲师,香港大学金融学硕士项目主任。


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作者:佚名
来源:MBA中国网