公务员工资水平是近期社会高度关注的分配问题。“红色工资不够花”，基层公务员生活拮据的呼声不断。在中央八项规定及相关措施出台之前，看得见抓不着的公务员隐性福利一直是大众关注的焦点。关于国民收入中大量灰色收入的讨论，以及公务员队伍中不断被揪出的腐败分子，加大了社会对公务员实际收入水平的想象空间。公务员数量尚无社会广泛认可的科学定员标准，许多人认为公务员数量偏多，在此基础上还要加薪没有道理。老百姓对公务员待遇不满意，公务员也对自己的待遇不满意。这一怪现象的产生有着深刻的原因。要回答公务员工资相关问题，首先，我们需要了解公务员实际工资水平，进而比较公务员和其他具有类似人力资本就业群体的工资水平，例如国有单位就业人员或者城镇单位就业人员；其次，我们需要分析产生这一怪现象的原因是什么，最后，才能对问题有一个明确的回答。

国家统计局出版的《中国统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》提供了党政机关工作人员的平均工资数据，这部分人实际上也就是所谓的公务员。整理这些数据可以发现，在1998年之前，公务员工资与国有单位、城镇单位平均工资基本处于同一水平，有些时候还略低。当时，外资单位、港澳台投资单位的工资水平是公务员的1.5倍左右。其结果，20世纪90年代出现了知识分子和公务员的下海潮。公务员流失直接导致政府人员缺少，工作效能相对低下，这实际上是工资过低导致的结果。针对这一情况，1999年政府果断地为公务员提高了工资，并在2002年达到高点，之后持续下降，2010年后下降有所加速，2013年公务员平均工资为49371元。

就目前的工资水平来看，公务员工资已经略低于城镇单位的平均工资水平。与公务员人力资本水平类似的教育、卫生、文化、社会组织等行业中，公务员工资属于偏下水平，远远低于金融业、信息业。在国有单位中，也远远低于国有及国有控股企业，如电力、热力、煤气和水的生产和供应业。据统计，公务员目前平均接受教育年数为13.4年，与这一水平接近的是电力、热力、燃气及水的生产和供应业（12.06年），信息传输、软件和信息技术服务业（13.37年），金融业（13.86年），科学研究和技术服务业（14.18年），教育（14.32年），公共管理、社会保障和社会组织（13.37年），文化、体育和娱乐业（12.11年）。总体来看，与同等人力资本水平的其他人群比较，公务员工资处于较低水平。

那么，低于城镇职工平均水平的公务员工资，是否过低了呢？本质上，公务员是一个服务业群体，他们服务的内容是“公务”和“政务”，服务的对象是全体国民。因此，公务员工资首要决定于两个方面，一是这个国家国民的平均收入水平；二是公务员服务的质量。笔者借用经济学理论中的巴拉萨-萨缪尔森效应的思路来解释公务员工资的决定机制。当国民经济生产效率迅速提高时，非政府部门的工资增长率也会提高。国内无论哪个产业，工资水平都有平均化的趋势，所以尽管政府部门（本质上是一个服务业）生产效率提高幅度并不大，但是其他行业工资也会以大致相同的比例上涨。这会引起公共服务产品对一般商品的相对价格上升。这就好比理发匠自始至终一天只能打理十个顾客，但随着顾客的收入提高，理发匠的收入自然也就高了。

因此，公务员工资实际上决定于被服务对象的收入水平。那么，近年来国民收入情况是怎样的呢？中国2014年的人均国民生产总值为46798元，全年全国居民人均可支配收入20167元，其中，占总人口55％的城镇居民的人均可支配收入28844元，占总人口45％的农村居民的人均可支配收入10489元。2014年，公务员平均工资为47392元，和人均国民生产总值大致相当，也和城镇单位职工平均工资大致相当。

那么，未来公务员工资是否应该继续上涨呢？笔者认为，公务员名义工资和实际工资提高的空间都不大。随着物价提高，公务员名义工资应该随之调整，以保持其实际购买力不变，但实际工资上涨并不应该超越居民平均收入的增速。改革开放以来，我国居民收入尽管取得不错的增长成绩，但增速仍然落后于经济增速。从1978年到2014年，城乡居民实际收入的年均增速达到8.5%。然而，GDP年均增速达到9.7%，超过城乡居民收入增长1.2个百分点。总体来看，城乡居民收入的快速增长并没有跑赢GDP的增长。目前，经济下行压力加大，如果居民收入增速仍像过去那样低于GDP增速，那么，实现居民收入翻番的目标将会变得非常困难。在这种形势下，公务员工资不应该超出居民平均收入的增速。而且，在经济下行期，物价压力不大，居民消费价格指数已经连续3年低于3%，因此，公务员名义工资提高的空间也非常有限。

公务员工资整体上涨的空间虽然有限，但是也应该考虑到公务员群体的合理诉求和人员结构的现实，对公务员工资进行结构性的调整。众所周知，我国的公务员队伍经过层层选拔，是社会精英的集聚。精英化的公务员队伍有助于政府效率的提升和形象的改善，但是，他们服务的对象分布于全国各个地区，东部和西部、城市和乡村、高层和基层、中心和边远，情况相差很大。在公务员队伍内部，工资与职务高低并不是与贡献大小挂钩，其晋升空间有限，这使得很多资深公务员的收入难以随着工作绩效提高而提高。而且，即便在东部大城市，尽管工资水平较高，但由于生活成本高企，尤其是房价高企，在政策性住房体系还未完全建立的情况下，依靠工资在市场买房成为没有参加过福利分房的新进公务员提高生活质量需要爬越的鸿沟天堑。

2015年，公务员工资改革提速。国务院正式发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，废除饱受争议的养老金双轨制，确定近3900万名公务员和事业单位人员要缴纳养老保险，与企业雇员相比，在形式上实现了公平。并且，国家随即调整了机关事业单位工作人员基本工资标准，工资小幅度上涨。笔者认为，这次公务员工资调整主要是配合养老保险制度改革，更为深入的公务员工资制度改革还在酝酿中。

针对这些问题，公务员工资改革需要明确改革任务，积极稳妥地向前推进。具体来看，一是要调整工资结构，提高基本工资比重，降低津贴补贴的比重，这是公务员工资规范化、透明化的必要步骤。有研究认为，全国公务员职务工资、级别工资之和（俗称基本工资）只占公务员全部工资的近30%，其余70%多为各种津贴。因此，需要调整工资结构，进一步清理整顿津补贴，规范分配秩序。

二是要完善工资合理增长机制。建立职务与职级并行的制度，让无职务但资深且贡献大的公务员收入得到提高。同时，拉开等级工资差距，增强工作激励。

三是要理顺公务员内部分配关系。包括地区间、部门间、职位间、在职人员和离退休人员间的工资待遇关系。

四是要考虑到公务员工资改革敏感度高、政策性强，要把公务员工资改革的目的、意义、步骤、结果讲明讲透，让社会全面认识和把握公务员工资改革，避免片面性、情绪化意见误导公众。

本文节选自社科院人口与劳动经济研究所和社会科学文献出版社共同发布的《人口与劳动绿皮书》，图表略