汉武帝时代，西汉的治国方针经历了一次重大变化。经过汉初七十年的积累，西汉王朝走出了早期的经济困境。想当初，刘邦刚当皇帝的时候，天下经过多年战争，物资极度匮乏，皇帝的车驾都备不齐四匹颜色相同的马，将相有时只能乘坐牛车凑合。而到武帝接手时，仓库充盈，家给人足，国库的铜钱因为存放过久连穿钱的绳索都朽了，太仓的粮食放不下而堆积于露天。借助这样的经济实力，武帝放弃了前期的无为而治思想，转向有为政治，对外征伐匈奴，对内大兴土木。辉煌的功业需要巨大的花费，国家接连的“大手笔”，花钱如流水，尤其是战争、赏赐、赈灾、治河，哪一样都要烧钱，很快就出现了财政问题。本来，西汉文景时期吸取秦朝的教训，不与民争利，藏富于民，不但充实了国库，而且同时在民间也出现了不少富商大贾，社会风气转向奢侈，官员也开始眼红商人。随着国家财政的紧张，朝廷缺钱而商贾有钱，政府就开始打民间财产的主意，司马迁曾对此感叹道：“兴利之臣自此始也。”（《史记·平准书》，下同）

桑弘羊献策汉武帝

值得庆幸的是，武帝手里有一位理财高手桑弘羊。他出身于洛阳商人世家，聪明过人，自幼心算堪称一绝，十三岁就进宫侍奉武帝，成年后主持汉室财政。在桑弘羊的主持下，武帝提拔盐铁商人出身的东郭咸阳、孔仅共同理财，他们推行了一系列以国家管制为核心的财经政策，包括盐铁官营、榷酒、均输、平准、算缗告缗、统一铸币、屯田戍边等。有效缓解了西汉的财政困难，桑弘羊也由此成为武帝离不开的重要角色。

西汉立国后，放弃了秦朝的经济管制政策，“弛山泽之禁”，盐铁开始私营，甚至连铸币也允许民间发行。到武帝时，富商大贾多靠盐铁牟利。武帝时期的赈灾和军费，需要大笔开支，国库不足，武帝就开始向商人借钱。然而，商人装傻的装傻，哭穷的哭穷，多数不愿拿出钱来为武帝分忧。“富商大贾或蹛财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困。”面对这种局势，桑弘羊等财政主管首先把货币铸造发行权收归朝廷，其次是推行盐铁官营。“更钱造币以赡用，而摧浮淫并兼之徒。”货币改革的基本手段，除国家掌控铸币权外，主要是通过币值变化，以通货膨胀来应对朝廷开支。桑弘羊主管整个国家预算和会计，令来自齐地的大盐商东郭咸阳和来自南阳的冶铁商孔仅主管盐铁，把盐铁生产和销售都收归国有。为了推行盐铁国有化，朝廷把支持官营政策的盐铁商人任命为各地盐铁官，一旦发现胆敢私自铸铁煮盐者，没收工具器物，处以带脚铐的刑罚服劳役。另外，通过买卖官爵回收民间钱财物资。盐铁官营后，食盐民制官收，一律不得私下买卖，全部由官府统购统销。铁器则由政府直接组织生产，官府分配各地出售。从此开始，盐铁收入成为政府经费的主要来源之一，而且所占比例越来越大。

盐铁政策之下的体制变化

盐铁官营，是靠政府强力推行的国有化政策。为了推行这一政策，中央政府的财政主管机关大农令下属急剧扩大，大农部丞几十人分头到各郡国落实执行，按照《汉书·地理志》的记载，除中央下派大农部丞外，还在各地设置盐官三十六处，铁官四十八处，主管盐铁的生产和销售。与盐铁官营配套，在市场管理上，桑弘羊还出台了均输和平准办法。所谓均输，就是把各地上交朝廷的贡赋一律按照当地市价折合为本地土特产征收，由均输官统一调度到没有这些土特产的其他地区出售，从而平衡各地的运输负担，同时使国家获得了巨额地区差价。所谓平准，是在首都实施的物价调节政策。首都是物资需求量最大的区域，生产的时令差和官方的采购量都会引起物价的大涨大落，平准即通过国家物资储备，贱买贵卖，平抑物价。均输和平准辅之以打击“投机倒把”，一方面稳定市场，另一方面官府从中取利。

除盐铁官营外，在桑弘羊的主持下还推行了酒榷制度。榷的本义是专营，《说文》曰：“榷，水上横木，所以渡者也。从木，隺声。”应劭解释酒榷说：“县官自酤榷卖酒，小民不复得酤也。”韦昭解释酒榷为“禁民酤酿，独官开置，如道路设木为榷，独取利也”（《汉书·武帝纪》注）。汉代的酒榷方式，是酒的生产和销售一律官营（后代的酒榷、茶榷，变为允许民营但官方专卖）。

在货币政策上，汉武帝曾经几次变更币制，先是发行了用禁苑白鹿皮制作的皮币，一块皮币值四十万钱；后又发行了银锡合成的三种面值金属币，称白金，分别值三千、五百、三百钱；废除了过去通行的半两钱而改铸三铢钱，同时禁绝民间盗铸。这些变更，都属于通货膨胀措施。铸钱本来就是快速致富之道，大票面币值更加剧了发财诱惑，利益驱动下盗铸成风。到桑弘羊主持财政，开始整顿货币发行，把铸钱交由上林苑的水衡都尉主管，下设钟官、辩铜、技巧三官掌握铸钱范型、原料和技术，统一改铸五铢钱。此后，五铢成为唯一通行货币。

盐铁政策不是为了公平，而是为了钱

解决财政问题，除了发展官营工商业外，最根本的还是税收。在桑弘羊等人的主持下，经过公卿讨论，武帝时推行了算缗和告缗。征收算缗尤其是征收告缗的政府行动，几乎就是现代运动式执法的古代预演，其中最得力的执法者是著名的酷吏张汤和杜周，作为财政总管的桑弘羊，当然也不可能置身事外。所谓算缗，是向工商业者征收财产税。缗是穿钱用的细丝绳，一缗就是一千钱。任何一个政府，没钱时都会打增税的主意。作为农业王朝，汉代的正常税收是田租和口赋。然而在农业社会，土地税和人头税都没有多大的增加空间，相对稳定。况且汉初为了藏富于民，曾多次减免田租，降低口赋。武帝时的西汉朝廷急需扩大税收，却无法把田租和口赋的盘子迅速增大，于是，朝廷把眼光盯在商人身上。工商来钱快，按照传统的重农思想用税收压抑工商合情合理，“以贫求富，农不如工，工不如商”，农民本来就对商贾有看法。现在政府向商人弄钱，农民也会衷心拥护，说不定还会对“打击奸商”拍手称快。武帝的措施是向商人开征算缗，其理由十分充足：国家困难，农民辛劳，皇帝都损膳省用，只有商人乘机发财。整个社会商人最有钱，国家不找你找谁？朝廷要求，所有商人都要如实向政府申报自己的财产，具体办法是由工商业者把自己的所有财物折算为钱，流通商人每两千钱征收一算；手工业者每四千钱征收一算。没有官吏身份和军人身份的普通百姓，拥有轺车（轻便马车）的征收一算；商贾的轺车一辆征收二算；拥有五丈以上大船征收一算。一算就是一个人口赋的交税额，为一百二十钱。

理论上商人算缗并不太高（120/2000），但许多文章解释不确切。有的文章把算缗误释为所得税，致使看不到其负担之重。算缗不是所得税而是财产税，它的计算对象，是商人的所有财产，包括其货物和流动资金。就是说商人的自有资本不论是货币还是实物都在征收基数之列，而且商人的货物还没有卖出，就先要给国家上交货值的6%，这个比例是十分可怕的。更可怕的还在于不管商人拥有的财产是何种形态，政府只要现钱，那么，很有可能商人所应交纳的税收额度，远远超出自己的流动资金。任何一个有点做小生意经验的人，都不难想象到其压力之大。所以，对手工业者的算缗计算方法比商人低一半，不是政府对手工业者格外优惠，而是手工业者所需的固定成本远远高于流通商人的缘故。

算缗制度的真正厉害之处还不是征收额度，而是“自占”规则引发的告缗。所谓自占，就是自行报税。商贾拥有多少财物，政府并不替你核算，自己把所有物品按照市价估值折算，向政府申报纳税基数。申报不实有相应的处罚规定。“匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱。”就是说，隐瞒了物品不折价，折算时藏头露尾或者计算不全，一旦发现，到边疆服劳役一年，并没收所有财产。这是以国家的名义为钓鱼执法撒下了一张大网，很少有商贾可以逃脱。官府号召民众举报偷税漏税者，一旦查实，以所没收财产的一半奖励举报人。“有能告者，以其半畀之”。这种钓鱼执法，主要由廷尉张汤、杜周操作。算缗制度的焦点在告缗，有一位名叫杨可的家伙抓住这个机会，对比较富有的商家挨个举报。由于人们的自利心理，折算缗钱往往不实，就难免让杨可这样的人抓住把柄。史称“杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告”。张汤死后，接替张汤主管司法的是杜周。杜周审理告缗案件，一审一个准。不仅在中央政府审理，而且杜周还派出御史和廷尉的大量属员下到各郡国查处告缗案件。告缗可谓战果辉煌：“治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百馀顷，宅亦如之。”全国的民营工商业，在算缗告缗面前遭到毁灭性打击。

盐铁官营，币制变革，算缗告缗，这一系列政策组合拳打下来，西汉王朝的国家财政有了明显好转。更重要的是，就整个社会经济来看，汉武帝以及桑弘羊的政策手段，极大地扭转了西汉的经济走向。总体而言，这是西汉建立以来最大规模的一次“国进民退”。盐铁官营，使农业时代最重要也最赚钱的手工业控制在官府手中，用时髦话说，就是由国家直接掌握影响国计民生的重大产业，从而使国营经济成为政府的有力支撑。在短缺经济条件下，通货膨胀势必会引发商贾的囤积居奇行为；而商贾的囤积居奇，又为政府提供了打击奸商的口实。算缗告缗对商业的打击，使民营商业难以维持；而民营商业的疲敝，又为国营商业迅速铺开创造了空间。从桑弘羊推广均输平准开始，官府最重要的职能就变为做生意。均输平准的旗号很吸引人，后代有些史学家说，均输可以减少运输费用。这种说法很成问题。在逻辑上，官方均输和民间转输，运输成本是一样的（很有可能，官方均输由于非市场的权力干预，反而导致运输成本更大），所不同的是，原来属于商人长途贩运所得之利，现在通过均输统统收到官府。平准更能得到民众的欢迎，谁不希望物价的稳定，而以官方出面干预市场平抑物价的力量是任何商人都力所不及的。所以，均输平准直接打击的是民营商贸，而对普通民众尤其是对农民的即时影响并不大。但是，民营商业成本急剧增加，利润空间被官府权力挤占，所带来的后续影响是深远的，而算缗告缗则直接把民间商贾送上了绝路。《平准书》称：“于是商贾中家以上大抵皆破，民偷甘食好衣，不事畜藏之产业，而县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣。”史家往往直观地看到民间商贾多数破产，而没有看到政策对社会风气的冲击。所谓“民偷甘食好衣，不事畜藏之产业”，就是商人对前途无望，又不甘心财产被政府征收，所以通过“甘食好衣”无可奈何地消费生产资金。这同一般的奢侈消费性质不一样，奢侈消费是炫耀，而生产资金的消费是退出商贸领域的挥霍。所谓“偷”，是苟且而不是显摆。对桑弘羊他们来说，这种伤痛是他们感受不到的，他们感受到的是政府财政的迅速好转，国库的充裕和国威的强盛，而且理所当然地会把商贾的伤痛看作弘扬大汉旗帜的必要代价。

财政增之后，是体制机构的臃肿

伴随着盐铁官营、酒榷、均输平准和算缗告缗政策的推行，西汉的政府机构迅速膨胀。一方面是政府经济职能的大规模扩张需要更多的人手，另一方面是政府财力的增加可以养得起更多的官员。史载经济管制政策推行的效果是：“乃分缗钱诸官，而水衡、少府、大农、太仆各置农官，往往即郡县比没入田田之。其没入奴婢，分诸苑养狗马禽兽，及与诸官。诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度四百万石，及官自籴乃足。”以粮食的消耗量看，文帝之前，“漕转山东粟，以给中都官，岁不过数十万石”，由数十万石增至四百万石以上，可见政府的扩张规模。很多人把历史上政府设置农官看作政府重农的表现，但这时的农官不但在主管农业和财政的大农之下设置，而且在主管官府手工业的水衡都尉、主管皇室私财的少府、主管畜牧的太仆之下也设置，只能说明这些农官所管不是一般意义上的农业，而是对官府没收来的土地直接经营。原来富商大贾手下从事生产的私奴婢，现在变成了官奴婢，而这些官奴婢有相当数量脱离了工商生产，分配到诸苑“养狗马禽兽”。

恶果连连的经济管制

实际上，经济管制的恶果在当时就已经显露出端倪。武帝巡行各地，河东太守不知道武帝前来视察，供应不备，自杀；武帝到陇西，陇西太守因仓促之间筹办不及，天子的随从官员吃不上饭，自杀；武帝出萧关北上，新秦中防务空虚，千里萧条，武帝处死北地太守，准许民众私人在北地放牧，把官办牧场改为租赁经营。史载武帝巡视周边后便废除了告缗令，可见二者的联系。史家公孙瓒认为，告缗是因为边防缺钱而推行的政策，边防充实后自然废除。然而，是因为财政困难缓解而废除告缗还是因为工商凋敝而废除告缗，尚需更多的论证。更何况废除告缗之时，对民营工商业的毁灭性打击已经完成。

经济管制对官府的影响也是巨大的。一方面，赞同官方政策的商贾为官，改变了官场的人员结构。“除故盐铁家富者为吏。吏道益杂，不选，而多贾人矣。”另一方面，官吏投身工商，官府变成市场主体，权力支配商贸。本来同市场无关的官吏，现在直接从事交易行为，官员同商人的界线变得模糊不清。这种官商合一，不同于民间商人巴结官府，而是由官员直接取代了商人。前者是寻租，后者是强暴。学术界谈到这种管制经济，往往只看到权力对正常市场的破坏作用，而看不到直接经商对权力的扭曲作用。实际上，官吏剥夺商人的权力强暴，要比商人买通官吏的危害更大。其中的关键，是这种现象会严重扭曲市场交易的性质，把双方合意的商事行为变成单方支配的权力行为，进而使市场由“交易”变为“分配”，市场也变成了官场。

董仲舒当时就反对经济管制，他借批评秦朝民众负担过重而指斥当下，说秦朝的百姓“力役三十倍于古”，“赋，盐铁之利二十倍于古”，而“汉兴，循而未改”。他明确要求“盐铁皆归于民”，但武帝并未采纳。

河南有一位放羊起家的土财主叫卜式，他的故事更能说明问题。卜式与桑弘羊的争论，实际上就是昭帝时盐铁会议争论的前奏。卜式看到国家财政困难，自愿献出家产一半做军费。商人千方百计隐匿财产，而卜式数次拿出钱财帮助政府，武帝大为感动，想把他树为吏民榜样，但卜式又不愿做官，于是，武帝就下令让卜式到上林苑为皇帝放羊。一年多后，武帝见到卜式的羊又肥又壮，赞扬他养羊有方。卜式回答说：“非独羊也，治民亦独是也。以时起居，恶者辄斥去，毋令败群。”显然，卜式的话是有所指的。然而，他并未对现行政策提出直接批评，所以武帝对他还是赞赏的，拜卜式为缑氏县令，后迁成皋县令。由于卜式在两县治理有方，又被升为齐王太傅，转为齐相。在齐相任上，卜式主动请求出征南越，武帝未许，但感其忠诚而提拔他为御史大夫。此时，卜式对当时的经济管制政策提出了全面批评，指斥官营盐铁导致铁器质量恶劣，价格高昂，强买强卖，算缗打击下商业凋敝，民间商贾急剧减少，要求武帝改变政策。值得注意的是，卜式批评算缗，是通过孔仅上言的。而孔仅恰恰是盐铁官营的操作者。连孔仅都站在卜式一边，在一定程度上可以说明经济管制政策带来的社会问题已经十分尖锐。但是，武帝考虑的首先是国家财政，这套经济管制政策能够解决国库的燃眉之急，因此而“不悦卜式”，借口卜式在封禅大典之前“不习文章”而贬其职务为太子太傅。但是，卜式却不是那种看风使舵的人，他看到自己的建议不被采纳，官场已经严重违背了不与民争利的宗旨，于是采取了更为激烈的抗议姿态。适逢旱情，武帝下令官员求雨。卜式则对旱灾成因给出了自己的解释，说：“县官当食租衣税而已，今弘羊令吏坐市列肆，贩物求利。烹弘羊，天乃雨。”可见，卜式严守官方不能与民争利的边界，坚决反对政府从事市场行为，强调政府不能营利（汉人所说的县官指以皇帝为首的广义政府），而桑弘羊的盐铁官营和均输平准，使政府直接经营工商，把官吏变成商贩，实属败坏政府的罪魁祸首，其罪当诛。在批林批孔中，曾经把桑弘羊说成是坚持历史进步的法家，而把卜式的“烹弘羊，天乃雨”说成是失败了的奴隶主阶级疯狂反扑。至今，学界对卜式与桑弘羊的争论还见仁见智。然而，不管怎样评价，人们可从卜式这种恶狠狠的语言中看出他对汉朝经济政策偏离正道的焦虑。值得庆幸的是，武帝虽然讨厌卜式的说法，却没有对他治罪，仅仅是不再重用而已。也许，这种对批评乃至抨击意见的不同对待方式，正是秦始皇式经济管制与汉武帝式经济管制的区别之一。