2005~2013年，承接教育部重点研究基地重大研究项目课题等，我们连续在西北多地考查了扶贫及生态移民情况，感觉贫困带扶贫宜采取加强直补等方略。

原因之一是媒体报道扶贫资金屡有被地方挪用问题，但更重要的是经过长期扶贫攻坚，贫困人口急剧减少，已经高度集中在自然环境较恶劣地区，加上青壮劳力基本外出，维持现状尚且不易，使得目前贫困带造血式“整村推进”式扶贫很难取得稳定效果；生态移民也存在较多问题。因此西部扶贫在“啃硬骨头”战役中已不应满足于过去的成绩及扶贫思路，而应正视现实存在的问题，在扶贫方式上作出调整。

移民“无用功”

近年来，无论中央还是地方资金，投入西部生态脆弱区的越来越多，有生态建设、新农村建设、危房改造、农田水利、中央扶贫资金、地方扶贫配套资金，还有省际对口扶贫、省内各级政府对口扶贫、扶贫与计划生育相结合的“少生快富”资金，以及中央及地方民政、教育、农业部门的有关投入等。

一些资源县投入更为惊人，陕北石油资源县暨全国退耕标杆县——吴起县2013年仅扶贫投入就达3.66亿元，其贫困人口为2.4万，人均达1.5万多元；但2004~2012年，农业投入远超西部平均水平的吴起县的农民年均粮食增产约15公斤，水果年增产不到8公斤，同期畜牧业却较大幅下滑。

这种情况在西部一些干旱、半干旱区绝非孤例。鄂尔多斯市扶贫办2013年文件指出“在自然条件恶劣，无生存条件的地区，再不要实施徒劳的项目，再不要安排无效的投资”。我们理解这也反映出“造血”的某些问题。青壮年多数在外打工，维持现状不易，“造血”当然更困难。

本世纪初以来西部生态移民不断推出新的规划，动辄几十万甚至几百万人。但移民没有走出贫困及生态脆弱区，内部又鲜有真正适宜的移民地，所以一些搬迁虽改善了移民的住房、交通、教育条件等（特别是一些受地质灾害威胁村落的搬迁是必要的），但总体来看改善生产条件不易，而且给新迁入地带来环境压力。

本世纪初的一些农业安置移民已告失败，现存移民点许多也仍有这样那样的问题有待解决。此外，受寻找迁入地限制，不少地区是就地移民，即仍在原地耕种而只在村内迁徙住房。近年生态移民中城镇化移民力度加大，更可能酝酿新的风险。

例如，内蒙古鄂尔多斯市早期农业移民失败后，曾计划城镇安置60万移民，到2010年底基本终止，移民仅以万计，人均投资达到10万元（吴起县城镇安置点有的也如此），移民城镇就业及生活却已成为政府头疼的负担。而内蒙古新的37万移民规划继续要求无土移民达到30％。

最近吴起县移民已全部城镇安置，移民保留的耕地则在几十里外（担心就业问题）。我们认为，在经济减速及结构调整背景下，应谨防加快城镇化移民的风险。西部城镇化同样只宜走农民工户籍改革路线，只吸纳已在城市稳定工作的农民工及其家庭。

扶贫工作视野不应局限在贫困带内部

国家《生态脆弱区规划纲要》指出，“人地矛盾突出是我国生态脆弱区退化的根本原因”。近年，全国整体功能区提出了限制开发区、禁止开发区概念，在国家战略层面实际上已指出，有效解决西部贫困暨生态恶化问题，最终绕不开“外向转移人口压力”。

第六次人口普查显示，两次普查间西部人口比重减低了1.1%，考虑到在此期间西部人口自然增长本应快于全国（同期全国人口自然增长5.8％），加上也有外部人口流入西部，西部人口外迁数量应过亿。特别在生态脆弱地区，例如甘肃民勤县两次普查间人口由30万减到24万，宁夏西海固人口迁出估计达15％。换言之，一种历史性的变化正在贫困带发生。

事实上，任何国家的城市化过程由于推拉力作用，生态脆弱区人口大量外迁都是历史必然。笔者认为政府应顺应这种趋势，利用城镇化及户籍改革机遇，促进外出并促使外出人口在外部沉淀下来，不必以不赀的花费，通过内部搬迁将他们迁移到勉强选定的地点，或继续只寄希望于“造血”式扶贫。如继续这种做法，即便由于贫困标准随经济发展而变化，这里的贫困必然是长期“扶”不完的。

扶贫应实施“双轮驱动”

我国贫困带日趋明确地集中在生态恶劣地区,而该区域人口流动已呈现四个趋势：其中三个趋势是市场驱动，即外出打工、教育移民以及出现了宁夏农民“自发性买地移民”；第四个趋势是政府主导的生态移民。

非常明显，上述市场趋势的负面因素少，规模却大得多。因此笔者认为西部扶贫应实施“双轮驱动”：既要在内部更讲求效率地使用资金精准扶贫，也要重视循根本途径出台政策，促进与积极固化日益壮大的受市场力量驱动的外向移民趋势，于外部彻底卸载人口压力。

按照新贫困标准，目前贫困带人口为5600万，35岁以下劳力约1/3，需转移劳力1000多万。2005年以来，我国农业转移劳动力多年达到1000多万，目前在300多万，已包括许多贫困带农民。未来20年里，我国规划2.9亿农民进城。所以，城镇化中只要注意调动大后方潜力，外向卸载贫困带人口压力其实不难。

内部应逐渐转向加强对贫困人口直补

目前即便在著名的西海固贫困带，我们看到由于农民外出打工，生育率降低、政府各项惠农政策出台，农副产品的涨价，以及扶贫的救济性补助，当地农民的温饱问题已经解决。留在农村的基本是儿童及年纪较大人群，如对0~15及50~59岁人口进行直补，年均千元,对一个家庭合计已可以较大改善生活。

按贫困带总人口5600万或贫困人口8000万计算，这仅约需150亿~200亿元。2013年中央扶贫资金406亿元，地方配套也在40%左右，而中央及地方政府农业等多部门在当地各项投入还应远大于专项扶贫资金。对目前60岁及以上已享受养老保障者也可研究适当加大补助。实际上仅国家及地方专项扶贫资金如专门用于直补，按当前标准，8000万贫困人口应可以脱贫。

促进“教育移民”

各地调查显示，贫困区大专及以上毕业生70%以上在外就业。目前我国高等教育适龄入学率在30%，2020年将达40%。国家应对高考、中专考试的贫困带学生采取加分政策，保障其入学率不低于全国平均水平，并应允许贫困带流动人口子女在迁入地高考，多年累积必效果显著。

对贫困带流动人口应实行户籍改革加分

国家在推进城镇化过程中对贫困带流动人口应实行户籍改革加分，且大学生优先、计生户优先。对农民工可以研究财政补助落实社会保险，并减低在当地连续缴纳保险可享受当地退休待遇年数等，使我国城镇化有意识地同时服务于化解贫困及生态问题。

生态移民

有条件的西部省份可试行以平原耕地为目标的稳定双赢的生态移民方式。近年来部分宁夏西海固农民到北部平原买地移民潮已自发涌动。2013年我们在陕北山区以外的耀州区的调研表明，在相对远离繁华城镇的农村，因年轻人外出打工，家庭粮食需求减少，土地显得相对富裕，农民对部分富裕耕地待价而沽的意愿今天已更强烈。

农家地一般在6～11亩，出让1或2亩不影响耕地基本保障。村庄很多是三四百户，当地农民心目中的耕地价格每亩一般在3万~5万，并不算高（如果种粮的话每亩每年收益500元，需60~100年）。向贫困带以外有较好灌溉条件的地区移民，年轻移民还是要打工，移民四五口之家两三亩足矣。

目前西部生态移民完成搬迁一般一次性总投入人均不少于３万元，户均在十几万元，由于耕地质量及水资源等种种问题，通常移民后还需政府不断埋单。延安市及鄂尔多斯近年来的某些城镇移民，户均投资已达30万元以上。

事实上，陕北白于山区移民规划中的多县都是资源县，财政富裕。如有省政府协调，吴起县何必以户均30万元以上做内部城镇安置，同时移民继续耕种几十里外的土地？对此，可参考宁夏西海固农民自发移民的方式，采取政府建立牵线搭桥的网络平台，鼓励农民自发联系，“农民谈成，政府资助”。农民谈好了政府再支持，比政府出面征地，地价可能会更接近于市场，成本相对小。  

（作者系中国人民大学人口与发展研究中心教授）